A seguito di due consultazioni on-line del settembre 2012 e del gennaio scorso, l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (Avcp) ha predisposto la Determinazione n. 2 del 13/03/2013 riguardanti "Questioni interpretative concernenti l’affidamento dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa".
Il documento nasce dalla necessità di fare chiarezza sullo svolgimento delle gare per l’affidamento dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa.
Nell’ambito della propria attività istituzionale di vigilanza, l’Autorità ha infatti verificato l’esistenza di diffuse criticità, quali, ad esempio, l’elevato numero di procedure deserte o aggiudicate sulla base di un’unica offerta pervenuta, nonché i frequenti casi di recesso unilaterale dal contratto da parte dell’affidatario. Fenomeni, questi, che oltre ad incidere sulla spesa pubblica in termini di costi per il rinnovo della procedura di scelta del contraente, possono creare situazioni problematiche per le pubbliche amministrazioni, soprattutto nei casi in cui la copertura assicurativa è obbligatoria o rappresenta un prerequisito fondamentale per lo svolgimento dell’attività istituzionale.
Nel caso delle scuole, gli importi annuali delle gare per servizi assicurativi sono stati: nel 2009 euro 209.380,42, nel 2010 euro 4.504.980,52, nel 2011 euro 9.936.642,99 e nel 2012 euro 3.211.097,01.
La strutturazione dei bandi di gara
Dagli approfondimenti effettuati, è emersa una diretta correlazione tra la strutturazione dei bandi di gara ed il fenomeno delle gare deserte.
Una prima motivazione è da ricondurre alla mancanza di tutte le informazioni circa i fattori che possono influenzare la sinistrosità specifica dell'amministrazione nei bandi di gara redatti dalle stazioni appaltanti.
Un secondo profilo riguarda la difficoltà di quotare il rischio assicurativo, ovvero la sinistrosità della stazione appaltante. Considerata l’importanza per l’attività assicurativa di disporre di un set di informazioni completo, l'Avcp suggerisce alle stazioni appaltanti di porre in essere tutte le iniziative necessarie per una raccolta tempestiva ed efficiente delle stesse. Poiché molte di tali informazioni possono essere acquisite unicamente attraverso la collaborazione dell’attuale assicuratore, appare necessario inserire nei capitolati di gara la previsione di più stringenti obblighi informativi in capo all’impresa aggiudicataria, in modo da ottenere i dati relativi ai sinistri liquidati e riservati, con seguito e senza seguito.
Indicazioni relative alle procedure di gara in rapporto al rischio di gare deserte
La necessità di prevedere tempi idonei per la sottoscrizione di una nuova polizza vale, oltre che per i casi di recesso, anche per il rinnovo delle polizze in scadenza. Una parte consistente delle procedure di gara finisce con l’andare deserta e le amministrazioni, non disponendo di tempi sufficienti per indire una nuova procedura ad evidenza pubblica, ricorrono a procedure negoziate per l’individuazione dell’impresa di assicurazione ai sensi dell’art. 57, comma 2, lettera a) del Codice.
Tuttavia, nel successivo affidamento, con una prassi non conforme al dettato normativo, vengono riviste profondamente le condizioni del capitolato, con l’aggiudicazione del contratto a prezzi maggiori rispetto a quelli posti a base della gara andata deserta, franchigie più elevate e/o modifica di altre condizioni di polizza assai rilevanti.
Sul punto, l'Avcp ricorda che l'art. 57, comma 2, lettera a), nel disciplinare la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando in caso di gara deserta, stabilisce che “nella procedura negoziata non possono essere modificate in modo sostanziale le condizioni iniziali del contratto”.
Nel caso delle polizze assicurative, non sembra, di regola, potersi applicare neppure la successiva lettera c), che riconosce la possibilità di una procedura negoziata dettata da ragioni di estrema urgenza non imputabili alla stazione appaltante. Ciò in quanto la copertura assicurativa rappresenta, di norma, un acquisto ripetuto nel tempo e le scadenze dei contratti sono note fin dal momento della loro sottoscrizione.
Quindi, il suggerimento dell'Autorità è che le stazioni appaltanti diano avvio alle procedure di scelta del nuovo contraente con un congruo anticipo rispetto alla scadenza naturale del contratto, provvedendo, nel caso di ripetizione della procedura di gara a seguito di gara deserta, fin dalla redazione del nuovo bando, alla modifica delle condizioni contrattuali in essere che possono assicurare, anche sulla base della pregressa esperienza, una maggiore stabilità al rapporto contrattuale, indicandole nel nuovo bando.
In ogni caso, è opportuno che le stazioni appaltanti adottino misure tese a prevenire le conseguenze negative di mancati rinnovi dei contratti assicurativi. Ad esempio, nei bandi di gara potrebbe essere inserita la previsione di eventuale proroga tecnica del contratto, alle condizioni inizialmente pattuite, per il tempo strettamente necessario al conseguimento di una nuova copertura. Così come, nei bandi di gara dovrebbero essere chiaramente indicate sia la data entro cui verrà indetta la successiva procedura di gara per la copertura dei rischi assicurati sia la durata massima per l’eventuale proroga.
