Tra le novità recate dal D.Lgs n. 50 del 18/04/2016 (nuovo Codice dei contratti), troviamo l’elevazione a regola generale di aggiudicazione degli appalti il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV), che nel precedente Codice era indicata in modalità semplicemente alternativa al criterio del prezzo più basso per la scelta della migliore offerta.
L’art. 95 infatti, al comma 2, precisa che «le stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento, procedono all’aggiudicazione degli appalti e all’affidamento dei concorsi di progettazione e dei concorsi di idee, sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo».
Quale criterio adottare
Solo in determinati casi, chiariti dal successivo comma 4, può (e non deve!) essere utilizzato il criterio del minor prezzo (MP):
- per i lavori di importo pari o inferiore a un milione di euro, tenuto conto che la rispondenza ai requisiti di qualità è garantita dall’obbligo che la procedura di gara avvenga sulla base del progetto esecutivo;
- per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;
- per i servizi e le forniture di importo inferiore alla soglia di cui all’art. 35, caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.
A parte la casistica di cui al punto a, raramente applicabile alle scuole, va detto che non esiste in effetti una classificazione ufficiale di servizi e forniture «con caratteristiche standardizzate», e che il Codice fa solo cenno ad «acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche, così come generalmente disponibili sul mercato, soddisfano le esigenze delle stazioni appaltanti» (art. 55). Si può ritenere pertanto che la standardizzazione di un bene o servizio possa equivalere alla sua normale reperibilità sul mercato, senza la presenza di caratteristiche o materiali speciali, richiesti o progettati dalla stazione appaltante, che lo collochino al di fuori dei normali standard di approvvigionamento, per la sua evidente specificità ed eventuale livello di innovazione.
La fornitura di materiale di cancelleria ha sicure caratteristiche standard, sia pure con le variabili che il mercato offre, e risme di carta, penne e/o colori sono facilmente reperibili tramite i mercati ordinari, per cui – in questo caso – è legittimo il criterio del minor prezzo. Ipotizzando di procedere al rinnovo dell’arredo di aule, è evidente che banchi e sedie di una classe di scuola dell’obbligo potrebbero essere considerati standard (quindi criterio del minor prezzo), mentre arredare ex novo una scuola dell’infanzia richiederebbe più probabilmente una progettazione ad hoc rispetto agli spazi e ai servizi previsti, e di conseguenza – non essendo in presenza di caratteristiche standardizzate – va applicato il criterio dell’OEPV.
Per quanto riguarda i servizi, possono essere considerati standardizzati quelli che offrono prestazioni ben definite e misurabili (come i costi orari onnicomprensivi della prestazione nella sua totalità), così come servizi e forniture caratterizzati da elevata ripetitività sono quelli che soddisfano le esigenze di ordinario funzionamento delle stazioni appaltanti e devono essere acquistati con frequenza per garantirne la continuità delle prestazioni.
Secondo le Linee Guida n. 2 dell’ANAC, la norma permette di evitare dispendio di tempo ed energie (sia per le stazioni appaltanti che per gli operatori economici) per strutturare e partecipare a «un confronto concorrenziale basato sul miglior rapporto qualità prezzo, quando i benefici derivanti da tale confronto sono nulli o ridotti» (rispetto al valore del contratto).
È evidente quindi che “il gioco deve valere la candela”, e che il criterio da utilizzare (MP o OEPV) deve essere razionalmente e sensatamente adeguato al procedimento che si intende avviare, tenuta anche in debita considerazione la possibilità di ricorrere all’affidamento diretto, quando i presupposti lo consentono.
Se dunque la stazione appaltante conosce già la struttura (in termini di composizione e caratteristiche) del bene/servizio necessario, o quando le offerte reperibili sul mercato sono seriali o ripetitive, può prevedere il criterio del minor prezzo, che costituisce tuttavia una deroga ed è utilizzabile in subordine rispetto al principio generale dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Di conseguenza, come prescritto dal comma 5 dell’art. 95, la scelta di questo criterio va adeguatamente motivata e chiaramente esplicitata nel bando di gara, evitando di fare un generico riferimento alla facoltà di adottare il criterio del miglior prezzo, ma precisando le condizioni che lo giustificano.
Nella determina a contrarre sarà pertanto opportuno prevedere una specifica formula, del tipo:
Richiamato l’art. 95 del D.Lgs. 50/2016, che al comma 4 elenca le circostanze al verificarsi delle quali è possibile avvalersi del criterio del massimo ribasso, invece che dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
Constatato che si rientra in una delle ipotesi contemplate dall’art. 95 comma 5, in quanto trattasi di:
a) servizio o fornitura con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato; nel caso di specie infatti la prestazione richiesta presenta:
- caratteristiche standardizzate, in quanto ...
- le condizioni sono stabilite dal mercato, poiché ...
b) servizi o forniture inferiori alla soglia comunitaria caratterizzati da elevata ripetitività, privi di notevole contenuto tecnologico o carattere innovativo.
L’ANAC fornisce indicazioni ancora più restrittive rispetto alla norma di riferimento, in quanto prevede che le stazioni appaltanti debbano «dimostrare che attraverso il ricorso al minor prezzo non sia stato avvantaggiato un particolare fornitore, poiché ad esempio si sono considerate come standardizzate le caratteristiche del prodotto offerto dal singolo fornitore e non dall’insieme delle imprese presenti sul mercato».
Quando prevale il criterio dell’OEPV
È obbligatorio comunque aggiudicare sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo (OEPV) servizi altamente personalizzabili o richiedenti un elevato apporto dell’operatore manuale/tecnico/intellettuale, e precisamente:
- i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica;
- servizi ad alta intensità di manodopera (ovvero quelli nei quali il costo della manodopera è pari ad almeno il 50% dell’importo totale del contratto);
- i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo superiore a 40.000 euro.
Fin dalla genesi del procedimento è necessario chiarire quali saranno i criteri che saranno adottati, specificandone i termini ad ogni fase del procedimento, secondo le raccomandazioni dell’ANAC (vd. Tabella 1).
Particolare rilievo è dato dall’ANAC alla necessità che la Pubblica Amministrazione nel suo complesso, quando deve acquistare beni e/o servizi che le servono per funzionare o per gestire l’utenza, non si focalizzi solo sul prezzo – anzi, sui ribassi e sul risparmio delle spese – ma, al contrario, tenga in debita considerazione la qualità di ciò che acquista, in modo da perseguire un giusto equilibrio tra domanda e offerta.
La definizione dei criteri deriva pertanto da una riflessione sui bisogni che si rilevano e sui corrispondenti obiettivi da perseguire, la cui importanza sarà tradotta in criteri di valutazione che avranno un corrispondente fattore di ponderazione. Così, ad esempio, nel caso di viaggi di istruzione l’obiettivo primario (quindi il criterio che avrà il peso più alto) sarà probabilmente la sicurezza degli studenti, per cui i criteri che avranno il peso più alto o complessivamente più elevato saranno legati alle caratteristiche dei mezzi di trasporto, alla professionalità degli autisti, alle specificità degli alloggi e via dicendo.
Secondo l’art. 95 c. 6 del Codice, «l’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è valutata sulla base di criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all’oggetto dell’appalto», anche al fine di assicurare trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento.
Esempi di criteri
A titolo esemplificativo se ne indicano alcuni:
- qualità (pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità per le persone disabili, certificazioni e attestazioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, caratteristiche sociali, ambientali, contenimento dei consumi energetici, caratteristiche innovative, commercializzazione e relative condizioni);
- marchio di qualità ecologica dell’Unione europea (Ecolabel UE) assegnato ai beni o servizi oggetto del contratto, in misura pari o superiore al 30 per cento del valore delle forniture o prestazioni oggetto del contratto;
- costo di utilizzazione e manutenzione anche riguardo ai consumi di energia, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi riferiti all’intero ciclo di vita dell’opera, bene o servizio;
- compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell’azienda, calcolate secondo i metodi stabiliti in base alla raccomandazione n. 2013/179/UE della Commissione del 9/04/2013;
- organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale effettivamente utilizzato;
- servizio post vendita e assistenza tecnica;
- condizioni di consegna o di esecuzione del servizio.
Secondo quanto stabilito dalle linee guida, «i criteri di valutazione stabiliti dalla stazione appaltante tengono anche conto dei criteri ambientali minimi (CAM) adottati dal Ministero dell’Ambiente». A tal fine vengono previsti punteggi specifici da assegnare alle offerte che contengano condizioni superiori rispetto alle minime stabilite dal CAM, con riferimento alle specifiche di base e alle clausole contrattuali/condizioni di esecuzione appositamente elaborate.
L’ANAC raccomanda di individuare criteri «concretamente idonei a evidenziare le caratteristiche migliorative delle offerte e a differenziare le stesse in ragione della rispondenza alle esigenze della stazione appaltante», valutando i profili tecnici dell’offerta, più che i requisiti di partecipazione dei concorrenti. È tuttavia possibile inserire nella valutazione dell’offerta criteri premiali legati a requisiti atti ad agevolare la partecipazione delle microimprese e delle piccole e medie imprese, dei giovani professionisti e delle imprese di nuova costituzione, con criteri di valutazione che valorizzino gli elementi di innovatività delle offerte presentate.
L’aspetto economico
Per quanto riguarda l’aspetto economico, il nuovo Codice prevede che esso possa essere valutato in termini di prezzo o di costo (valutazione basata sui costi del ciclo di vita dei lavori, delle forniture o dei servizi) ma – diversamente rispetto al D.Lgs. 163/2006 – il nuovo Codice ammette anche la possibilità che al prezzo sia assegnato un punteggio particolarmente basso (o nullo), in modo da valutare la competizione delle offerte esclusivamente sulla base della loro qualità. I casi in cui si può ricorrere al prezzo fisso (che non sarà quindi valutato) sono quelli in cui sono presenti «disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di servizi specifici»; non è tuttavia esclusa l’ipotesi di escludere la valutazione del prezzo in qualche altro caso non meglio specificato, purché le ragioni di tale scelta siano adeguatamente motivate e facciano riferimento alla metodologia seguita per il calcolo del prezzo o costo fisso (es. indagine di mercato, osservazione di prezzi praticati in situazioni analoghe ecc.). Tale indeterminatezza deriva dal fatto che l’art. 95 comma 7 prevede che tale valutazione solo qualitativa sia applicabile anche (ma non solo) ai casi indicati al comma 2.
Attribuzione dei punteggi
I “pesi” o “punteggi” (e gli eventuali sub-pesi o sub-punteggi) di ponderazione sono il valore attribuito dalla stazione appaltante a ciascun criterio (o sub-criterio), sulla base della specificità dell’appalto e dell’importanza relativa della componente economica, di quella tecnica e dei relativi profili oggetto di valutazione. Non possono essere attribuiti punteggi sproporzionati o irragionevoli, e il punteggio massimo attribuibile a ciascuna componente deve essere tale da non alterare l’oggetto dell’affidamento, ma deve risultare proporzionato alla rilevanza che ciascun elemento riveste rispetto agli altri nonché ai bisogni della stazione appaltante.
La somma dei punteggi deve essere pari a 100, in quanto si tratta di un criterio intuitivo per i partecipanti alla procedura di aggiudicazione.
«In generale» precisa l’ANAC «si deve attribuire un punteggio limitato alla componente prezzo quando si ritiene opportuno valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta (è il caso delle gare più articolate e complesse) o quando si voglia scoraggiare ribassi eccessivi che si ritiene difficilmente perseguibili dagli operatori economici; viceversa si deve attribuire un peso maggiore alla componente prezzo quando le condizioni di mercato sono tali che la qualità dei prodotti offerti dalle imprese è sostanzialmente analoga» (approvvigionamenti/prestazioni più semplici).
Mancata aggiudicazione della gara
Rimane ferma la facoltà delle stazioni appaltanti di non procedere all’aggiudicazione se nessuna offerta risulti conveniente o idonea, purché nel bando di gara (o lettera di invito) sia stato a priori impostato e richiesto un livello minimo qualitativo, una soglia di punteggio minimo, che i concorrenti devono acquisire o vedersi attribuire, al di sotto del quale è possibile non aggiudicare la gara.
È evidente che tale possibilità riguarda principalmente il criterio OEPV, mentre è più difficile da prevedere nel caso del minor prezzo, a meno che le offerte pervenute non presentino alcun ribasso sul prezzo d’asta.
Coefficienti e punteggi
Nelle Linee Guida ANAC vengono infine riportate considerazioni di carattere generale relative al calcolo dei singoli coefficienti e all’aggregazione dei punteggi ottenuti. Sono riportate alcune formule che permettono di valutare sia gli elementi di natura quantitativa (es. prezzo, tempo di esecuzione dei lavori, rendimento, tariffe...) che quelli di natura qualitativa (es. possesso di una certificazione di qualità, del rating di legalità...) sui quali la commissione di gara deve esprimere il proprio giudizio, secondo i criteri prestabiliti nel bando di gara.
Per ogni offerta deve essere determinato un unico dato numerico finale che individua l’offerta migliore, da dedurre sulla base di uno dei metodi multi-criteri o multi-obiettivi proposti dalla letteratura, che devono necessariamente rispettare i seguenti principi:
- avere basi scientifiche;
- essere proporzionale con l’oggetto dell’appalto;
- essere non discriminatorio;
- essere accuratamente descritto nel bando di gara.
È evidente che tali principi vanno scrupolosamente salvaguardati, e che sia opportuno utilizzare la formulazione più semplice, adeguata all’importanza e al valore della gara prevista. A puro titolo esemplificativo, nel caso di acquisto di materiale di pulizia, i criteri dell’offerta economicamente più vantaggiosa potrebbero essere strutturati come in Tabella 2.
È evidente che in questo caso il prezzo più basso ha un peso predominante; diversa sarebbe la strutturazione dei punteggi se invece si volesse dare maggiore risalto alle qualità tecniche, ad esempio per arredare un’aula tecnologica. Dalla Tabella 3 si evince come l’aspetto tecnico/qualitativo sia quello tenuto in maggiore considerazione rispetto ad un prezzo basso.
Commissione giudicatrice
Un’ultima riflessione va fatta sulla Commissione giudicatrice (prevista solo per le OEPV e composta da esperti nello specifico settore cui afferisce l’oggetto del contratto), che dovrà essere nominata dopo la scadenza del termine fissato per la presentazione delle offerte: l’art. 77 del Codice (intitolato “Commissione di aggiudicazione”, salvo poi riferirsi ad una commissione giudicatrice, il che crea qualche confusione nei compiti di tale commissione: giudica solo o anche aggiudica?) prevede che i commissari possano essere interni (anziché esperti iscritti all’albo ANAC) nel caso di affidamenti di contratti di importo inferiore alle soglie comunitarie, che la loro nomina comunque avvenga «nel rispetto del principio di rotazione e che essi non abbiano svolto né possano svolgere alcun’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta».
Dirigenti, Direttori e RUP sono avvertiti!
