La materia delle incompatibilità nel pubblico impiego suscita continuo interesse per le pubbliche amministrazioni; i casi sono molteplici, varie le pronunce giurisprudenziali sul tema (e non sempre conformi), le differenze tra lavoro pubblico e lavoro privato spiccate, e la normativa sopraggiunta non sempre è di agevole interpretazione.
Il fondamento del divieto poggia su una caratteristica peculiare del pubblico impiegato, che è «al servizio esclusivo della Nazione», ai sensi dell’art. 98 della Costituzione.
La materia è regolata:
- dall’art. 53 del D.Lgs. 165/2001, che detta le norme fondamentali sul punto, vigenti anche per il personale scolastico, e anche a tempo determinato e per part-time; il comma 5 dell’articolo impone che il Dirigente, nel conferire gli incarichi e autorizzare le altre attività, debba valutare ed escludere il conflitto di interessi (anche potenziale), al fine di garantire il buon andamento dell’azione amministrativa. È dovere del Dirigente scolastico valutare le richieste di autorizzazione/comunicazione del personale dipendente con la possibilità di negare l’autorizzazione, con adeguata motivazione;
- dall’art. 508 del D.Lgs. 297/1994 che, per il solo personale docente, prevede un regime di favore per cui, con determinati limiti, sono consentite anche le lezioni private e le attività libero/professionali;
- dall’art. 1, commi 56-61 della Legge 662/1996, in particolare per i rapporti di lavoro a tempo parziale.
Le attività ulteriori svolte senza autorizzazione possono configurare danno erariale; in questo caso il comma 7 dell’art. 53 citato prevede infatti espressamente:
[...] In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.
Il successivo comma 7-bis aggiunge poi:
L’omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti.
È questo un caso di “tipizzazione” del danno, ovvero di individuazione specifica del quantum da restituire.
Attività libero-professionale dei docenti
L’art. 508, comma 15 del D.Lgs. 297/1994, dispone:
[...] al personale docente è consentito, previa autorizzazione del direttore didattico o del preside, l’esercizio di libere professioni che non siano di pregiudizio all’assolvimento di tutte le attività inerenti alla funzione docente e siano compatibili con l’orario di insegnamento e di servizio.
Il comma 10 dello stesso articolo, tuttavia, vieta, insieme all’attività commerciale e industriale, anche l’attività professionale.
Rimane ferma quindi la regola generale, piuttosto ovvia, che l’attività dovrà essere necessariamente svolta al di fuori dell’orario di servizio.
L’apparente contrasto tra i due commi si può meglio comprendere con una lettura attenta della disposizione, e con l’ausilio di un utile parere dell’USR Emilia-Romagna, n. 742/2006. Il legislatore del 1994 avrebbe infatti distinto tra attività professionale, passibile di vincolo di subordinazione e quindi vietata dalla disciplina sulle incompatibilità, e libera professione; solo la seconda, prevista dal comma 15, sarebbe riferita alle professioni appunto libere, non connotate da vincoli di subordinazione e dai conseguenti caratteri di impiego alle dipendenze altrui, ma ricondotta all’esercizio di attività connesse all’ampliamento delle proprie competenze culturali e professionali, come tali autorizzabili.
Modalità e limiti per l’autorizzazione
Una recente pronuncia della Corte dei Conti (n. 197/2021), precisamente della sezione giurisdizionale Emilia-Romagna, chiarisce quali siano le modalità più corrette per esercitare legittimamente l’attività libero-professionale, inquadrando gli adempimenti richiesti.
In relazione ai plurimi incarichi svolti da un docente (di tipo diverso e presso varie strutture), per vari anni, venne eccepita dalla difesa l’infondatezza della pretesa della Procura poiché lo svolgimento dell’attività libero-professionale, sino a tutto il 2014, sarebbe stata autorizzata dal Dirigente scolastico con atto del 18/10/2007.
Dagli atti risultava tuttavia che le richieste di autorizzazione fossero state presentate per tutti gli anni interessati dalle ulteriori attività, ma non integralmente per ciascun anno; la Corte, nel rammentare il disposto del citato art. 508, a norma del quale l’autorizzazione è connessa al non contrasto con l’orario di insegnamento e di servizio, riporta un precedente giurisprudenziale del giudice del lavoro (materia contenzioso disciplinare), ove il Tribunale aveva evidenziato che: «al fine di osservare la ratio dell’istituto, il docente non può limitarsi a dichiarare di svolgere una certa professione per sempre, occorrendo, per poter avanzare richiesta di autorizzazione con piena consapevolezza (del legittimo svolgimento dell’incarico professionale), che la stessa sia inoltrata una volta divenuta nota la portata degli impegni e dei vincoli temporali connessi con lo svolgimento della docenza. Ciò rende appunto necessario che l’interessato, nel caso in cui ritenga di svolgere attività libero professionale, avanzi la richiesta di autorizzazione anno per anno (nei limiti appunto in cui ritenga di svolgere incarichi professionali), posto che gli impegni di docente scolastico notoria valemente annualmente, secondo quanto riconosciuto ricorrente nell’atto introduttivo scolastico prevalentemente in certi giorni con certi orari» (Tribunale di Forlì, 7/07/2020, n. 105).
La Corte dei Conti quindi, come rilevato dal giudice del lavoro, ritiene che il provvedimento di autorizzazione previsto dell’art. 508 citato è soggetto a rinnovo annuale, poiché sussiste: «l’esigenza di garantire da parte del Dirigente scolastico una verifica circa la compatibilità tra le mansioni affidate dall’amministrazione scolastica (e mutevoli evidentemente in ragione non solo della sede di svolgimento della prestazione didattica, ma anche della concreta distribuzione delle ore di insegnamento e dell’eventuale coinvolgimento in attività extra didattica)».
Non può ritenersi bastevole, quindi, la preesistente autorizzazione rilasciata per un anno precedente e diverso, dovendosi appunto reiterare la richiesta stessa di anno in anno.
Fattispecie di attività libero-professionale
Il caso in esame consente anche di distinguere utilmente quale sia la corretta individuazione di attività libero-professionale, generalmente consentita ai docenti previa autorizzazione.
La stessa infatti non deve confondersi con quelle previste in generale dall’art. 53 del D.Lgs. 165/2001, che necessitano di specifica e ulteriore autorizzazione; nel caso di specie, non è stata riconosciuta quale attività libero-professionale la carica di Presidente di Ente pubblico economico, e quindi ritenuta non autorizzata l’ulteriore attività svolta, poiché non era stata richiesta, appunto, specifica autorizzazione.
La Corte dei Conti quindi chiarisce che non solo è necessario chiedere autorizzazione per ogni anno scolastico, per la medesima attività che si continui a svolgere di anno in anno, ma che è indispensabile che la richiesta sia specifica per ogni singola fattispecie.
Nel caso in esame, l’inottemperanza agli obblighi esita nella violazione delle norme che regolano l’incompatibilità dei pubblici dipendenti, con obbligo di versamento dei compensi ricevuti in violazione di espresso divieto normativo, sia per l’attività libero-professionale, che per l’incarico ulteriore non autorizzato e non ritenuto rientrante nella fattispecie precedente.
L’interpretazione riportata sollecita ancora una volta l’attenzione che sia i singoli dipendenti che vogliano intraprendere una seconda attività, che i Dirigenti che tale attività debbano valutare e autorizzare, debbono prestare su una fattispecie continuamente attenzionata dalla Corte dei Conti, e potenzialmente foriera di danno erariale di rilevante entità.
