Con la deliberazione n. 50 del 20 marzo scorso, la Corte dei conti si è occupata di una vicenda piuttosto singolare: il superamento, da parte di un docente della scuola primaria, della soglia delle 24 ore settimanali, per effetto dell’assegnazione, da parte del Dirigente scolastico, di un incarico di docenza per 4,5 ore settimanali relativo allo svolgimento dell’attività alternativa all’insegnamento della religione cattolica.
Tale contratto non è stato ammesso al visto della Ragioneria dello Stato, sull’assunto, a nostro avviso corretto, dell’inderogabilità del limite delle 24 ore per il conferimento delle supplenze agli insegnanti della scuola primaria.
La Corte dei conti, chiamata ad esprimersi sull’ammissibilità di tale “sforamento”, ha dapprima ricostruito la disciplina dell’orario di lavoro dei docenti della scuola pubblica, mettendo in luce le incongruenze della tesi propugnata da coloro che sostengono la derogabilità del limite delle 24 ore, che vanta (purtroppo) sostenitori persino tra i dirigenti della pubblica amministrazione (v., infra, nota USR Veneto del 23/09/2013).
Quadro normativo di riferimento
La Corte è partita proprio dall’esame dell’art. 28 del CCNL Scuola 2006–2009, evidenziando che l’orario di lavoro è articolato in modo differente nei vari gradi scolastici, declinandosi, per i docenti della scuola primaria, in 24 ore così suddivise: 22 ore dedicate all’insegnamento, 2 ore alla programmazione scolastica.
Per quanto riguarda specificamente l’insegnamento della religione cattolica, esso si fonda sull’Accordo addizionale tra la Repubblica italiana e la Santa sede, ratificato con legge 25/03/1985, n. 121, la quale prevede la possibilità per ciascuno studente di non avvalersi di tale lezione, optando invece, a mente della circolare ministeriale 4/07/2013, n. 18, per la frequenza dell’ora alternativa alla religione cattolica.
Una precedente circolare del Miur, la n. 316 del 28/10/1987, ha previsto che per l’insegnamento delle ore di “alternativa” debbano essere con priorità utilizzati gli insegnanti in soprannumero o coloro che siano tenuti al completamento, nonché i docenti dichiaratisi disponibili a prestare ore eccedenti. Solo in via subordinata, il Dirigente scolastico può procedere all’assunzione di supplenti nella misura in cui non si renda possibile provvedere con l’utilizzazione del personale già in servizio.
La successiva legge n. 448/2001, all’art. 22, comma 4, ha previsto proprio che i Dirigenti scolastici attribuiscano ai docenti in servizio nell’istituzione scolastica, prioritariamente e con il loro consenso, le frazioni inferiori a quelle stabilite contrattualmente come ore aggiuntive di insegnamento oltre l’orario d’obbligo, fino ad un massimo di 24 ore settimanali.
Poiché le ore di attività alternativa non concorrono a costituire autonoma cattedra, né nell’organico di diritto, né in quello di fatto, trova applicazione il disposto dell’art. 1, comma 4, D.M. 13/06/2007, contenente il “Regolamento per il conferimento delle supplenze al personale docente ed educativo”, il quale precisa, conformandosi e applicando il dettato della legge n. 448/2001 sopra citata, che per le ore di insegnamento pari o inferiori a 6 ore settimanali «si dà luogo (proprio in applicazione del comma 4 dell’articolo 22 della legge 28/12/2001, n. 448), all’attribuzione, con il consenso degli interessati, dei citati spezzoni ai docenti in servizio nella scuola, in possesso di specifica abilitazione, come ore aggiuntive oltre l’orario d’obbligo, fino ad un massimo di 24 ore settimanali».
Analogamente, la circolare MIUR n. 1878 del 31/08/2013 precisa che «le ore di insegnamento, pari o inferiori a 6 ore settimanali, che non concorrono a costituire cattedre o posti orario, non fanno parte del piano di disponibilità provinciale da coprire in base allo scorrimento delle graduatorie ad esaurimento, ma restano nella competenza dell’istituzione scolastica ove si verifica la disponibilità di tali spezzoni».
Le istituzioni scolastiche provvedono dunque alla copertura delle ore di insegnamento in questione (sempre secondo le disposizioni di cui al comma 4, art. 22, legge 28/12/2001, n. 448), attribuendole, con il loro consenso, ai docenti in servizio nella scuola medesima. Questa ultima circolare specifica inoltre, in merito alle modalità di assegnazione di tali ore di lezione, che esse siano attribuite:
- prioritariamente al personale con contratto a tempo determinato avente titolo al completamento di orario, e successivamente
- al personale con contratto ad orario completo e, tra esso
- prima al personale con contratto a tempo indeterminato, poi
- al personale con contratto a tempo determinato, ed infine
- in via residuale, al personale supplente appositamente assunto.
In tutti i casi predetti, però, occorre rispettare, nell’assegnazione oraria, il limite di 24 ore settimanali come ore aggiuntive oltre l’orario d’obbligo.
È bene precisare che le ore costituenti l’orario d’obbligo, come ricordato 24 nella scuola primaria, sono solo 18 nella scuola secondaria di primo e secondo grado.
Da ciò consegue che se si considera il limite delle 24 ore come inderogabile anche per l’attribuzione dei c.d. “spezzoni orari”, questi ultimi non possono essere attribuiti al personale docente della scuola primaria, poiché esso è già impiegato per un monte ore di 24 settimanali.
Un diverso orientamento
Un’altra interpretazione possibile, per quanto minoritaria, è quella di considerare tale limite come riferito non all’intero monte orario settimanale, ma solo alle ore da attribuire in eccedenza, di talché i predetti “spezzoni” non potrebbero essere assegnati in misura maggiore di 24.
In quest’ultimo caso, sempre con riferimento al personale docente della scuola primaria con orario già completo, si dovrebbe ipotizzare la possibilità di attribuire ad un singolo docente fino a 24 ore eccedenti le ordinarie 24, così per un totale di 48 ore settimanali.
Sembrerebbe orientato in questo senso l’Ufficio scolastico regionale per il Veneto, il quale, con una nota del 23/09/2013, nella parte dedicata alle “modalità organizzative”, ammette che «la possibilità di effettuare ore eccedenti è estesa anche ai docenti di scuola dell’infanzia (oltre le 25 ore settimanali) e di scuola primaria (oltre le 24 settimanali)».
Questa interpretazione è stata respinta con forza, come accennato all’inizio, della Corte dei conti piemontese ed anche da una nota dell’USR della Toscana, di segno diametralmente opposto rispetto a quella veneta (cfr. nota USR per la Toscana del 16/10/2013).
La Corte dei conti in disaccordo
I giudici contabili hanno fondato la loro convinzione esaminando la disciplina normativa dettata dalla contrattazione collettiva in merito alle ore aggiuntive.
Mentre dalle ore prestate in eccedenza all’orario d’obbligo non scaturisce una offerta formativa aggiuntiva per l’utenza, oltre a quella prevista dalla normativa sui curricoli, le attività aggiuntive d’insegnamento vanno ad incrementare, da parte della scuola, l’offerta formativa in termini di arricchimento e di integrazione della stessa.
A tali ultime attività si applica quindi la disciplina particolare dettata dall’art. 30 del contratto collettivo nazionale integrativo del 31/08/1999, il quale stabilisce che «con le risorse presenti nel fondo scolastico possono essere retribuite, tra le altre voci, “le attività aggiuntive di insegnamento, le quali consistono nello svolgimento, oltre l’orario obbligatorio di insegnamento e fino ad un massimo di 6 ore settimanali, di interventi didattici volti all’arricchimento e alla personalizzazione dell’offerta formativa”».
L’art. 43 del CCNL Scuola 4/08/1995 (implicitamente richiamato dall’art. 30 del CCNL attualmente vigente) ha definito le attività aggiuntive, evidenziando che esse «consistono in attività aggiuntive di insegnamento e attività aggiuntive funzionali all’insegnamento. Le attività aggiuntive di insegnamento, a qualunque titolo prestate, sono deliberate, nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili, con le modalità previste dall’articolo 39, e possono consistere anche nello svolgimento di interventi didattici ed educativi integrativi o in ulteriori attività aggiuntive di insegnamento volte all’arricchimento e all’integrazione dell’offerta formativa», ribadendone lo svolgimento «fino ad un massimo di 6 ore settimanali».
Ciò posto, la Corte dei conti conclude affermando che, se si parte dal presupposto della sussistenza di tali limiti per le ore eccedenti l’orario d’obbligo dei docenti di scuola primaria, costituisce una conseguenza logico deduttiva affermare che il limite delle «24 ore settimanali come ore aggiuntive oltre l’orario d’obbligo» riferito all’attribuzione delle ore o frazioni di ore inferiori a 6 (come nella fattispecie in esame) non può essere inteso nel senso di ulteriori 24 ore settimanali rispetto alle stesse 24 d’obbligo.
Infatti, se è già la fonte contrattuale a porre limiti più stringenti per le ore eccedenti l’orario d’obbligo (6 ore settimanali in aggiunta alle 24), perderebbe completamente di significato un limite di 24 ore inteso come ore ulteriori rispetto a quelle d’obbligo.
Come corollario dell’enunciato della Corte, «appare ragionevole ritenere che l’art. 1, comma 4, del decreto ministeriale 13/06/2007 e la circolare MIUR 1878 del 31/08/2013, laddove prevedono il limite delle “24 ore settimanali come ore aggiuntive oltre l’orario d’obbligo”, intendano escludere la possibilità di superare, nell’assegnazione delle ore o frazioni di ore fino a 6, le complessive 24 ore settimanali. Tali ore, pertanto, potrebbero essere assegnate come ore eccedenti solo nelle scuole secondarie, dove l’orario d’obbligo è di 18 ore settimanali (attribuendo fino ad un massimo di 6 ore si arriverebbe al limite delle 24 settimanali)».
Concludono i giudici affermando che nelle scuole primarie il Dirigente scolastico dovrà, in questi casi, considerare le altre opzioni offerte dalla disciplina di conferimento delle supplenze, secondo l’ordine imposto dalla medesima.
