Come previsto dal comma 11 della Legge 107/2015 il Ministero dell’Istruzione, con nota 46445 del 4/10/2022, ha comunicato alle scuole l’assegnazione integrativa al Programma annuale 2022 delle risorse finanziarie per il funzionamento amministrativo-didattico del periodo settembre-dicembre 2022 e quella preventiva per il periodo gennaio-agosto 2023.
Il sostanziale rispetto della tempistica non è solo ottemperanza formale alla norma ma costituisce il fondamento per una corretta programmazione finanziaria e soprattutto didattica delle Istituzioni scolastiche. Avere la certezza delle risorse ministeriali su cui si potrà impostare il funzionamento dell’anno successivo è infatti condizione sine qua non per predisporre e aggiornare il PTOF, documento fondamentale costitutivo dell’identità culturale e progettuale, che si avvia alla seconda triennalità progettuale prevista dal Sistema Nazionale di Valutazione (PTOF 2022-2025) e che il Programma annuale traduce in termini finanziari e rende di fatto “cantierabile”.
Allo stesso modo, e forse anche di maggiore importanza, è necessario conoscere le risorse di cui la scuola già dispone, verificando la situazione finanziaria dell’anno in corso per calcolare quanto – e che cosa – potrà essere disponibile per l’anno successivo, ovviamente in termini veritieri, benché presunti.
La scadenza annuale del 30 ottobre che riguarda il PTOF non è perentoria, ma è di tutta evidenza il fatto che difficilmente si potrà impostare una previsione finanziaria annuale seria, pertinente e coerente, entro il mese successivo, se manca il documento strategico progettuale di base.
Criteri e principi
Il D.I. 129/2018 (Regolamento di contabilità) interviene in modo specifico sul procedimento di formazione del Programma annuale e, all’art. 2 comma 1, ne sancisce criteri e principi che vale la pena richiamare (v. pag. 31-33, “Il nuovo regolamento amministrativo-contabile delle Istituzioni scolastiche”, Io Conto, come riportato in figura 1 e figura 2).
È sulla base di questi principi che il Ministero ha avviato, negli ultimi anni, un percorso di evoluzione del sistema amministrativo-contabile delle scuole, espressamente richiamato nella nota di ottobre, la cui correlazione è chiara se ci si sofferma sul significato di alcuni concetti chiave, quali:
- Trasparenza: classificazione per finalità per missioni e programmi come strumento finalizzato a rafforzare il legame tra risorse stanziate e obiettivi perseguiti dall’azione pubblica;
- Chiarezza: il bilancio deve essere comprensibile e deve presentare una semplice e chiara classificazione delle voci finanziarie, economiche e patrimoniali, in modo che il contenuto valutativo risulti trasparente;
- Armonizzazione: l’armonizzazione dei sistemi contabili è finalizzata ad incrementare l’autonomia finanziaria delle Istituzioni scolastiche e a semplificare gli adempimenti amministrativi e contabili;
- Confrontabilità: ai fini della comparabilità spazio-temporale dei valori riportati nei documenti contabili è necessario un costante e continuo rispetto dei principi contabili e della continuità nei criteri di valutazione del sistema dei bilanci.
Non sfuggirà certamente l’impegno del Ministero per rendere coerente tutto il percorso richiesto alle scuole e semplificato da strumenti comuni messi a disposizione dal Ministero stesso:
- Struttura di riferimento per il PTOF, con annessi RAV, PdM e RS (rendicontazione sociale);
- Sviluppo BIS, bilancio integrato scuole, sviluppato con nuove funzionalità, quali le rendicontazioni automatiche/semi-automatiche delle risorse assegnate dal Ministero, e in procinto di attivare anche strumenti di rendicontazione sociale e funzioni per il controllo dell’avanzo di amministrazione;
- Help Desk Amministrativo-Contabile (HDAC) per assistenza, consulenza, documentazione e info/formazione.
Se si osserva che la rendicontazione sociale, già prevista dal Sistema Nazionale di Valutazione come modalità di dar conto dei risultati raggiunti (e di rendersi conto delle proprie risorse e prospettive), è in procinto di approdare anche sullo scenario del bilancio, si può dedurre che i principi sopra riportati non sono parole vuote ma diventano obiettivi da perseguire e modalità di lavoro da adottare.
Nell’attesa speranzosa che le varie piattaforme (RAV-PTOF e SIDI) dialoghino tra loro, rendendo possibile una reale integrazione tra i vari documenti strategici delle Istituzioni scolastiche e – sostanzialmente – una reale semplificazione degli adempimenti amministrativo-contabili (vedi il principio di armonizzazione), occorre utilizzare, oltre al BIS, ogni altra risorsa già messa a disposizione dal Ministero nei quattro macro-ambiti afferenti agli Interventi di innovazione, di sviluppo del sistema amministrativo-contabile e di supporto all’autonomia indicati nella suddetta nota 46445/2022.
Avanzo e disavanzo di amministrazione
Per quanto riguarda in modo più specifico il Programma annuale, è di rilevante importanza la prospettata funzione di controllo dell’avanzo di amministrazione, la cui quantificazione (ovviamente presunta, ma necessariamente veritiera) deriva dalla verifica e analisi della situazione amministrativa esistente. Tale documento contabile è il primo da predisporre, perché l’avanzo di amministrazione è la prima posta, a sé stante, rispettivamente delle entrate (in caso di avanzo) e delle spese (in caso di disavanzo) che va iscritta in termini di competenza nel Programma annuale (art. 7, comma 1 del D.I. 129/2018), di cui costituisce spesso la più consistente fonte di entrata.
Detto in modo molto schematico, la Situazione amministrativa presunta (modello C), elaborata dal DSGA, è strutturata in 3 sezioni:
- fondo cassa al 1° gennaio (desumibile dall’estratto conto dell’istituto cassiere) + il totale delle reversali di incasso – il totale dei mandati di pagamento (desumibili dal giornale di cassa) = fondo cassa al momento di predisposizione del PA;
- situazione residui attivi (crediti) e passivi (debiti) dell’esercizio e degli esercizi precedenti – da verificare rispetto a quanto risulta dal modello L del Conto consuntivo dell’anno precedente;
- previsione di ulteriori riscossioni e ulteriori pagamenti + previsione di eventuali variazioni dei residui attivi e passivi fino a fine esercizio (31 dicembre) condotta sulla base di eventuali entrate previste entro fine anno, eventuali fatture attese o ricevute e non ancora liquidate, eventuali ordini/incarichi/contratti stipulati che dovranno essere pagati;
- calcolo avanzo/disavanzo di amministrazione = Fondo cassa alla data _____ + residui attivi – residui passivi + riscossioni presunte fino a fine esercizio – pagamenti presunti fino a fine esercizio +/– eventuali modifiche dei residui attivi/passivi.
Il saldo di segno positivo costituisce un avanzo di amministrazione e quello di segno negativo un disavanzo di amministrazione. I due elementi indicano rispettivamente se l’Istituzione scolastica sia o meno in una situazione di equilibrio finanziario; vale a dire, se la scuola è in grado di far fronte alla liquidazione e al pagamento dei debiti di bilancio accumulati nelle gestioni passate (sempre che ve ne siano).
L’avanzo, distinto in vincolato (es. entrate/economie da Stato, Regione, Comuni, UE... e privati assegnati con vincolo di destinazione, che devono cioè essere reimpiegati per i fini per i quali sono stati riscossi) e non vincolato (dotazione ordinaria e/o risorse che possono essere gestite in modo flessibile), potrà essere impegnato solo dopo la realizzazione dell’effettiva disponibilità finanziaria, eccetto che per progetti in itinere (es. progetti finanziati dall’Unione Europea, progetti finanziati a valere sulla ex Legge440/1997 PON, Erasmus+ e fondi PNRR) per i quali può essere disposto l’impegno anche prima dell’effettiva disponibilità, previa attestazione dell’ente finanziatore.
Nell’ improbabile e malaugurata ipotesi in cui si registri un disavanzo di amministrazione (complessivo, non annuale), il Consiglio di Istituto, in sede di deliberazione del Programma annuale, dovrà indicare i criteri adottati per pervenire all’assorbimento del disavanzo medesimo (art. 7, comma 5 del D.I. 129/2018) che dovrà avvenire, in via prioritaria, nel corso dell’esercizio.
I controlli
La concatenazione logica dei passaggi presuppone necessariamente una attenta verifica dell’esistente, dato che il punto di partenza per il Programma annuale 2023 è l’analisi del consuntivo 2022 come risulta alla data di avvio delle “operazioni”.
Molto banalmente, occorre accertare che la situazione contabile sia aggiornata, verificare che non vi siano “disallineamenti” rispetto a impegni e accertamenti in corso e ovviamente riscontrare la corrispondenza tra i documenti contabili della scuola con quelli dell’istituto cassiere.
Alcuni file di controllo incrociato delle voci che costituiscono l’avanzo sono disponibili nel web, ma la fonte normativa alla quale riferirsi è la sempre valida nota MEF 44455 del 7/04/2008 avente per oggetto “Controlli di riconciliazione contabile. Chiarimenti”, che illustra tre tipologie di controllo:
- Controllo n. 1 – Squadratura tra avanzo di amministrazione “Programmazione definitiva” e Avanzo di amministrazione al 31 dicembre dell’anno precedente, come riportato nel Conto consuntivo dello stesso anno;
- Controllo n. 7 – Squadratura tra avanzo di amministrazione “Conto finanziario” e avanzo di amministrazione al 31 dicembre;
- Controllo n. 9 – Squadratura dell’avanzo di amministrazione della colonna “Programmazione definitiva” del Modulo H tra fondo cassa all’inizio dell’esercizio e avanzo di amministrazione al 1° gennaio.
La circolare chiarisce le finalità dei controlli, fornisce suggerimenti e prescrizioni e propone tre interessanti allegati esemplificativi, uno per ciascun tipo di controllo evidenziato.
In proposito, la nota M.I. 46445 del 4/10/2022 riporta, tra gli interventi di innovazione, il miglioramento dei meccanismi e sistemi di controllo (punto ii. c) conseguente all’attivazione di diverse iniziative rivolte ai revisori dei conti e alle Istituzioni scolastiche:
Vademecum revisori e check-list
Il Vademecum, che ha tra l’altro l’obiettivo di omogeneizzare i comportamenti dei revisori sul territorio nazionale (vedi principio di confrontabilità), riporta, al punto 2.1.2 – La fase di programmazione, informazioni e schemi riepilogativi utili alla predisposizione del Programma annuale, soffermandosi puntualmente sui quattro step principali da percorrere, che sono dettagliatamente illustrati (figura 3).
In fase di verifica del Programma annuale, nell’ambito della quale i revisori dei conti sono tenuti a verificare l’attendibilità delle valutazioni di stima dello stesso e la corretta esposizione dei dati contabili riportati (art. 51 del D.I. 129/2018), al punto 3.4 – La verifica del Programma annuale del Vademecum è rappresentata una tabella esemplificativa (figura 4).
L’Allegato 1 riporta la relativa check-list dei controlli. Si segnala in particolare il controllo della conformità ai principi di bilancio di cui all’art. 2 del Regolamento di contabilità (sopra richiamati), della corretta stima dell’avanzo, dell’attendibilità delle previsioni di entrata e congruità delle spese e, non ultima, la verifica di approvazione del PTOF.
Pi.Re.Co.
Una piattaforma di formazione e assistenza per i revisori che sarà realizzata per agevolare la trasmissione dei documenti contabili agli stessi, da parte delle Istituzioni scolastiche, al fine di consentire l’espletamento dei controlli anche da remoto, come peraltro previsto dal D.I. 129/2018 (art 52, comma 4).
Le scuole potranno trasmettere i documenti contabili ai revisori utilizzando apposite funzionalità del BIS anche se non lo utilizzano per la gestione della contabilità. L’auspicio è che ci sia una futura integrazione anche tra Pi.Re.Co. e Athena.
Flussi di bilancio
È previsto un nuovo tracciato, utilizzabile dall’esercizio finanziario 2023, il quale prevede l’associazione della fonte di entrata a ciascun impegno/pagamento effettuato dalla scuola (come già in atto nel BIS), e consentirà di automatizzare e semplificare le rendicontazioni che il Ministero periodicamente richiede alle scuole.
Anche in questo caso la speranza risiede nell’integrazione delle varie piattaforme di gestione e monitoraggio: a quando una Scrivania Unica per bilanci, flussi e rendiconti?
Ampliamento delle entrate
L’art. 5, comma 6 del D.I. 129/2018 fa espresso riferimento ai fondi reperiti mediante sistemi di raccolta fondi o di adesione a piattaforme di finanziamento collettivo: le operazioni di fund raising e crowdfunding sono inserite a pieno titolo quali fonti di finanziamento delle Istituzioni scolastiche, che possono attivare questi processi di autofinanziamento, tradizionali e in rete, finalizzati a reperire risorse aggiuntive per progetti specifici.
A tale proposito la nota ministeriale fa leva sulla volontà e capacità delle Istituzioni scolastiche di aderire alla piattaforma IDEArium, che mette a disposizione “progetti standard” all’interno di categorie predefinite, funzionali alla compilazione delle schede progetto, e linee guida per supportare le scuole in tutte le fasi relative alla gestione dei progetti stessi, con particolare riferimento alla loro promozione. I dati desumibili dalla piattaforma non dimostrano, attualmente, un profondo interesse all’iniziativa, che richiede probabilmente una maggiore conoscenza e una più convincente attività di promozione.
Oltre alle risorse reperibili con il crowdfunding e a quelle che saranno erogate per il funzionamento, sono da tenere in debito conto i finanziamenti derivanti dai fondi dell’Unione Europea, con particolare riferimento ai progetti PON (di cui la circolare stringatamente cita la possibile assegnazione in corso d’anno scolastico «per altre esigenze») e al PNRR, convitato di pietra nel programma annuale ma ospite vip del PTOF.
Sarà necessario familiarizzare con le nuove piattaforme PNRR e FUTURA (dedicata alle scuole), su cui sono disponibili due guide: la prima che spiega come accedere all’area riservata alle scuole per la presentazione e la gestione dei progetti; la seconda contenente indicazioni per le scuole su come progettare, gestire e monitorare i progetti finanziati dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, seguendoli dalla fase di creazione fino a quella di rendicontazione finale.
Riepilogo delle fasi e attori
Passando dallo sguardo dell’aquila a quello del pollo, entrambi indispensabili alla costruzione del Programma annuale, si ritiene opportuno riepilogare schematicamente le fasi principali e gli attori coinvolti, come in figura 5.
Il Consiglio di Istituto deve approvare il Programma entro il 31 dicembre, anche se i revisori non hanno ancora dato il loro parere; se tuttavia il parere – anche reso dopo l’approvazione – è negativo, il Consiglio ha due opzioni:
- tener conto delle osservazioni formulate e recepirle, adeguando il Programma annuale ai rilievi dei revisori;
- non tener conto delle osservazioni e discostarsene, dando «adeguata motivazione».
La scadenza del 31 dicembre è un termine perentorio, poiché il Regolamento di contabilità prevede espressamente e in tempi strettissimi la comunicazione da parte del Dirigente scolastico all’Ufficio Scolastico Regionale (figura 6) di avvio della gestione provvisoria per garantire il funzionamento didattico e amministrativo, utilizzando a tal fine le risorse pari a 1/12 degli stanziamenti di spesa definitivi del Programma annuale approvato dell’anno precedente. La tempistica prevista, che consente di concludere in tempi molto stretti la gestione provvisoria, può essere considerata una norma di salvaguardia per la gestione e implementazione del PTOF, poiché i vincoli e i ritardi imposti da una gestione parziale e ingessata come quella provvisoria saranno limitati al minimo.
Contestualmente all’approvazione del Programma annuale, ma con apposita autonoma delibera, il Consiglio può deliberare la costituzione del fondo economale per le minute spese, stabilendone la consistenza massima nonché l’importo massimo di ogni spesa minuta.
Si sottolinea infine che la delibera di approvazione del Programma annuale da parte del Consiglio ha natura autorizzatoria della gestione, in quanto le previsioni di entrata costituiscono autorizzazione generale a riscuotere (previo accertamento da parte del DSGA), mentre le previsioni di spesa costituiscono limite all’assunzione di impegni da parte del Dirigente scolastico che, ai sensi dell’art. 25 del D.Lgs. 165/2001, richiamato dall’art. 3, comma 1 del D.I. 129/2018, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei relativi risultati.
