Nuovo CAD, pubblicità legale e albo on-line

Proprio pochi giorni dopo la pubblicazione dell’articolo sulla gestione documentale su Sinergie di Scuola (num. 61 – Settembre 2016), è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 214 del 13/09/2016 il D.Lgs. 179/2016, contenente modifiche al Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), entrate in vigore il 14 settembre 2016.

Essendo tali modifiche numerose – entro il 14 gennaio 2017 sarà emanato il decreto ministeriale di coordinamento con le attuali regole tecniche – ritengo utile, prima di proseguire con il tema del mese, ossia gli obblighi della pubblica amministrazione in materia di pubblicità legale, commentarne brevemente le principali novità.

Principali novità del nuovo CAD

• Domicilio digitale: viene introdotto il “domicilio digitale”, ossia l’indirizzo di posta elettronica certificata o altro servizio elettronico di recapito certificato qualificato di cui al Regolamento eIDAS, che consente la prova del momento di ricezione di una comunicazione tra pubblica Amministrazione e i soggetti giuridici, basato su standard o norme riconosciute nell’ambito dell’unione europea.
• Pagamenti elettronici: le pubbliche amministrazioni sono obbligate ad accettare, tramite la piattaforma messa a tal proposito a disposizione da Agid tramite il Sistema Pubblico di Connettività (SPC), i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico, ivi inclusi, per i micro-pagamenti, quelli basati sull’uso del credito telefonico (in tale ambito il Miur ha predisposto il servizio Pagoinrete attualmente in uso nelle scuole del Lazio).
• Riproduzione e conservazione dei documenti: se il documento informatico è conservato per legge da uno dei soggetti di cui all’art. 2, comma 2, cessa l’obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese che possono in ogni momento richiedere accesso al documento stesso.
• Disposizioni di coordinamento: il comma 1, art. 61 dispone che con decreto del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione da adottare entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore dello stesso sono aggiornate e coordinate le regole tecniche previste dall’art. 71 del D.Lgs. 7/03/2005, n. 82. Le regole tecniche vigenti nelle materie del CAD restano, quindi, efficaci fino all’adozione di tale decreto. Fino ad allora, l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti (in altri termini, di dare l’addio alla carta), di cui all’art. 17 del D.P.C.M. 13/11/2014, è sospeso (confermata la sospensione già decisa dal Consiglio dei ministri lo scorso 10 agosto 2016). Le amministrazioni pubbliche possono decidere di adeguarsi anteriormente.
• Procedimento e fascicolo informatico: anche l’art. 41 del CAD è stato modificato. Nel nuovo testo è definito che le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Per ciascun procedimento amministrativo di loro competenza, esse forniscono gli opportuni servizi di interoperabilità e cooperazione applicativa, ai sensi di quanto previsto dall’art. 12, comma 2. La pubblica amministrazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati (il D.Lgs. 26/08/2016, n. 179 ha disposto con l’art. 61, comma 2, lettera d che l’espressione «chiunque», ovunque ricorra, deve intendersi come «soggetti giuridici»); all’atto della comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 8 della Legge 7/08/1990, n. 241, comunica agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all’art. 10 della citata Legge 7/08/1990, n. 241. Il fascicolo informatico è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato e alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento. Le regole per la costituzione, l’identificazione e l’utilizzo del fascicolo sono conformi ai principi di una corretta gestione documentale ed alla disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento informatico, ivi comprese le regole concernenti il protocollo informatico ed il sistema pubblico di connettività, e comunque rispettano i criteri dell’interoperabilità e della cooperazione applicativa; regole tecniche specifiche possono essere dettate ai sensi dell’art. 71 del CAD.

Il fascicolo informatico reca l’indicazione:

1. dell’amministrazione titolare del procedimento, che cura la costituzione e la gestione del fascicolo medesimo;
2. delle altre amministrazioni partecipanti;
3. del responsabile del procedimento;
4. dell’oggetto del procedimento;
5. dell’elenco dei documenti contenuti, salvo quanto disposto dal comma 2-quater;
6. dell’identificativo del fascicolo medesimo.

Il fascicolo informatico può contenere aree a cui hanno accesso solo l’amministrazione titolare e gli altri soggetti da essa individuati. Esso è formato in modo da garantire la corretta collocazione, la facile reperibilità e la collegabilità, in relazione al contenuto ed alle finalità, dei singoli documenti; è inoltre costituito in modo da garantire l’esercizio in via telematica dei diritti previsti dalla citata Legge n. 241/1990.

La pubblicità legale

La regola generale definita dall’art. 14 comma 7, D.P.R. 275/1999 stabilisce che i provvedimenti adottati dalle istituzioni scolastiche, fatte salve le specifiche disposizioni in materia di disciplina del personale e degli studenti, divengono definitivi il quindicesimo giorno dalla data della loro pubblicazione nell’albo della scuola. Entro tale termine, chiunque abbia interesse può proporre reclamo all’organo che ha adottato l’atto, che deve pronunciarsi sul reclamo stesso nel termine di trenta giorni, decorso il quale l’atto diviene definitivo. Gli atti divengono altresì definitivi a seguito della decisione sul reclamo.

L’albo della scuola in applicazione della Legge n. 69/2009 è diventato “Albo on-line”. In particolare l’art. 32 della predetta legge afferma che gli «obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale sono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati. La pubblicazione è effettuata nel rispetto dei principi di eguaglianza e di non discriminazione, applicando i requisiti tecnici di accessibilità di cui all’art. 11 della Legge 9/01/2004, n. 4. La mancata pubblicazione nei termini di cui al periodo precedente è altresì rilevante ai fini della misurazione e della valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili».

L’Agenzia per l’Italia digitale nel dicembre del 2015 ha dettato apposite linee guida per l’albo on-line delle pubbliche amministrazioni.

Istituzione dell’albo on-line

Ogni amministrazione pubblica istituisce un unico albo on-line, valido per tutte le proprie aree organizzative omogenee e raggiungibile dalla pagina iniziale del sito web istituzionale.

Il repertorio dell’albo on-line è gestito esclusivamente e conservato permanentemente in ambiente digitale.

La pubblicazione all’albo on-line sostituisce ogni altra forma di pubblicità legale in altri siti informatici, salvo i casi espressamente previsti dall’ordinamento o dall’autorità giudiziaria.

Sistema informatico dell’albo on-line

La registrazione e la pubblicazione di un documento all’albo on-line avvengono attraverso il sistema informatico di gestione dei documenti nella forma di registrazione particolare (repertorio), così come previsto dall’art. 53, comma 5, del TUDA oppure attraverso altro sistema informatico integrato con il sistema informatico di gestione dei documenti. Il sistema informatico deve:

1. registrare i documenti sequenzialmente e senza soluzione di continuità, con esclusione di interventi intermedi, anche indiretti, da parte dell’operatore;
2. garantire la sicurezza e l’integrità del sistema stesso, mediante l’adozione di misure idonee a garantire il ripristino del sistema in caso di disservizi o temporanea indisponibilità dei dati e dei documenti, in tempi certi compatibili con i diritti degli interessati e comunque non superiori a sette giorni;
3. consentire il reperimento delle informazioni che riguardano i documenti registrati;
4. consentire l’accesso alle informazioni del sistema da parte di soggetti interessati in condizioni di sicurezza e nel rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei dati personali;
5. consentire la produzione del repertorio giornaliero e annuale dell’albo on-line. Il numero di repertorio dell’albo on-line è progressivo ed è costituito da almeno sette cifre numeriche; la numerazione è rinnovata ogni anno solare.

Principi per la realizzazione dell’albo on-line

Secondo quanto previsto nelle apposite linee guida predisposta dall’Agid l’albo on-line deve essere predisposto in modo tale da garantire il rispetto dei seguenti principi:

1. l’accessibilità alle registrazioni e ai documenti pubblicati, garantendo la ricerca delle informazioni e dei metadati in maniera strutturata, per testo libero, per tipologia documentale e per stato di pubblicazione
2. l’adeguata visibilità delle informazioni relative alle sanzioni civili e penali in cui si incorre mettendo in atto azioni che compromettano l’autenticità, la veridicità e l’integrità delle registrazioni e dei documenti pubblicati, oppure che limitino o impediscano, anche temporaneamente, l’accesso al servizio o ai documenti;
3. l’esattezza e l’aggiornamento dei dati pubblicati;
4. l’autenticità e l’integrità dei documenti pubblicati;
5. l’inalterabilità dei documenti pubblicati da parte di terzi, per garantire l’immodificabilità degli atti.

La pubblicazione del documento avviene in forma integrale, per estratto (o “con omissis”), oppure mediante avviso. I documenti sono elencati e visualizzati in ordine cronologico di pubblicazione con l’indicazione dello stato: “in corso di pubblicazione”, “scaduto”, “annullato” o equivalenti.

Diritto all’oblio

La pubblicazione avviene limitatamente al periodo previsto dall’ordinamento, per rispettare il principio di temporaneità e nel rispetto del cd. “diritto all’oblio”.

Decorso il termine di pubblicazione, il sistema informatico impedisce la ricerca di qualsiasi esemplare del documento pubblicato tramite accesso alle proprie banche dati; inoltre, il sistema informatico segnala la temporaneità delle informazioni pubblicate ai motori di indicizzazione e di ricerca, anche attraverso formati idonei e accorgimenti tecnici di dialogo con sistemi esterni all’ente (ad es. no index, no archive del “robot exclusion protocol”).

Periodo di pubblicazione

Il periodo di pubblicazione è di quindici giorni interi e consecutivi, salvo termini diversi previsti da norme speciali. Il computo dei giorni inizia dal giorno successivo alla data di pubblicazione. Se l’ultimo giorno coincide con un giorno festivo, il termine di pubblicazione è prorogato al primo giorno lavorativo utile.

Per i propri documenti e con provvedimento espresso, le amministrazioni pubbliche possono stabilire periodi più brevi fino a cinque giorni o periodi più lunghi fino a sessanta giorni. Le amministrazioni pubbliche possono stabilire tempi di permanenza dei documenti sul sito informatico oltre il periodo di pubblicazione, nel rispetto dei principi di necessità, indispensabilità, pertinenza e non eccedenza.

La pubblicazione si intende soddisfatta se un documento è rimasto disponibile sul sito complessivamente per almeno dodici ore per ciascun giorno di pubblicazione. Il periodo di pubblicazione è prorogato di un giorno per ciascun giorno di pubblicazione inferiore complessivamente a dodici ore, in base a un’attestazione del responsabile della pubblicazione o di un suo delegato.

Quali atti pubblicare

Sempre secondo le linee guida Agid devono essere pubblicati all’albo on-line i documenti previsti dall’ordinamento, da provvedimenti dell’autorità giudiziaria e quelli dai quali possono nascere diritti, doveri, aspettative o interessi legittimi di terzi e dalla cui diffusione nei confronti di una indistinta pluralità di soggetti potenzialmente interessati dipende la loro efficacia.

Ogni amministrazione pubblica deve individuare con provvedimento espresso l’elenco dei documenti da pubblicare all’albo on-line (termine previsto: 180 gg dall’entrata in vigore delle linee guida Agid per la pubblicità legale). Tale elenco deve essere aggiornato annualmente.

Obbligo della firma digitale

I documenti informatici nativi, i documenti in copia per immagine con annessa dichiarazione di conformità ed i documenti informatici contenenti copie o avvisi o estratti tutti sottoscritti con firma digitale possono essere pubblicati on-line.

La pubblicazione avviene in armonia con quanto previsto dal D.P.C.M. 13/11/2014. Nel caso di documenti in copia per immagine, occorre renderne disponibile il contenuto anche in formato testuale, in armonia con quanto previsto dalla Legge 9/01/2004, n. 4 e dalla Circolare AgID 61/2013.

Elementi obbligatori della registrazione

Per ogni registrazione nel repertorio dell’albo on-line devono essere riportati i seguenti elementi obbligatori:

1. numero di repertorio, assegnato automaticamente dal sistema;
2. data di registrazione, assegnata automaticamente dal sistema;
3. data iniziale di pubblicazione;
4. data finale di pubblicazione;
5. denominazione del richiedente;
6. oggetto del documento;
7. numero degli allegati;
8. descrizione degli allegati;
9. documento o documenti informatici sottoscritti con firma digitale;
10. impronta del documento o dei documenti informatici pubblicati;
11. indicazione se il documento è pubblicato in forma integrale o per estratto;
12. unità organizzativa responsabile e nominativo del responsabile del procedimento amministrativo;
13. denominazione dell’area organizzativa omogenea.

Sono tutte informazioni non annullabili, e la modifica anche di una sola di esse determina il contestuale annullamento dell’intera registrazione, fatti salvi i casi previsti nel capitolo 14 delle linee guida Agid per la pubblicazione all’albo on-line.

Il numero di repertorio, la data di registrazione, la data iniziale di pubblicazione, la data finale di pubblicazione, l’oggetto, l’impronta e la denominazione dell’ente e dell’area organizzativa omogenea costituiscono la segnatura del documento pubblicato all’albo. La segnatura deve essere associata ai documenti in forma permanente non modificabile.

Con annotazioni immodificabili inserite da operatori abilitati si possono integrare o prorogare i termini di pubblicazione. La formula di “errata corrige” è ammessa esclusivamente nel caso di mero errore materiale o refuso.

Il responsabile del procedimento amministrativo può richiedere, opportunatamente motivando, l’annullamento di una pubblicazione. La registrazione è annullata nel repertorio dell’albo on-line apponendo la dicitura «Annullato» in maniera tale da consentire la lettura delle informazioni registrate in precedenza.

Ritiro e referta di pubblicazione

Le amministrazioni pubbliche attraverso il proprio sistema informatico garantiscono il ritiro automatico dei documenti dall’albo on-line una volta terminato il rispettivo periodo di pubblicazione.

Al termine del periodo di pubblicazione il sistema informatico, inoltre, trasmette una referta (certificato) di pubblicazione al responsabile del procedimento o all’area organizzativa omogenea richiedente (la pubblicazione). Nel caso di richiedente esterno, il responsabile della pubblicazione trasmette la referta al richiedente a corredo del documento pubblicato. Tale certificazione contiene la dichiarazione di regolare avvenuta pubblicazione, l’indicazione del periodo di pubblicazione e il numero di registrazione a repertorio.

La referta è firmata digitalmente dal responsabile della pubblicazione. Nel fascicolo informatico sono conservati il documento pubblicato, la segnatura, la referta di pubblicazione e i metadati necessari per la conservazione affidabile a lungo termine, in armonia con quanto previsto dal D.P.C.M. 3/12/2013 in materia di conservazione digitale.

Pubblicazione parziale di documenti e protezione dei dati personali

La pubblicazione di documenti che contengono dati personali, compresi quelli sensibili e giudiziari, riferiti a persone fisiche, persone giuridiche, enti o associazioni, avviene nel rispetto dei principi di necessità, correttezza, esattezza, completezza, indispensabilità, pertinenza e non eccedenza, rispetto alle finalità della pubblicazione, previsti dal codice della privacy. In particolare, è vietato diffondere dati idonei a rilevare lo stato di salute.

I documenti da pubblicare devono essere già predisposti per la protezione dei dati personali a cura dell’ente richiedente o del responsabile del procedimento amministrativo. Nel caso di pubblicazione di notifica di deposito di busta chiusa e sigillata ex art. 60, lett. e del D.P.R. 600/1973, l’avviso di deposito pubblicato all’albo on-line è sottoscritto con firma digitale.

I principi e le procedure definiti nelle linee guida Agid sono vincolanti anche nel caso in cui l’attività di pubblicazione sia affidata a terzi (la diretta responsabilità in caso di violazione degli stessi permane in carico all’affidatario).

Conservazione e scarto delle registrazioni e dei documenti pubblicati

Le modalità di gestione e conservazione del repertorio dell’albo on-line e dei documenti pubblicati sono descritte nel manuale di gestione, così come le responsabilità connesse con l’attività di pubblicazione.

I documenti pubblicati e le referte sono eliminati dopo due anni interi dall’avvenuta pubblicazione, nel rispetto della procedura di scarto descritta negli artt. 21 e 41 del Codice dei beni culturali e con riferimento al proprio piano di conservazione (o “massimario di selezione”) previsto dall’art. 68 del TUDA. La conservazione di documenti eliminabili è condotta antieconomica.

I documenti pubblicati destinati alla conservazione sono inviati al sistema di conservazione al termine del periodo di pubblicazione corredati della referta di pubblicazione prodotta e dei dati di registrazione e di pubblicazione. I dirigenti sono soggetti a valutazione annuale anche in ordine all’avvenuto scarto di documenti dichiarati inutili e degli adempimenti sulla conservazione degli archivi, in armonia con quanto disposto dal Codice dei beni culturali, dall’art. 5 del D.P.R. 8/01/2001, n. 37 e dall’art. 490 del codice penale.

Le amministrazioni pubbliche garantiscono la conservazione a lungo termine dei documenti digitali pubblicati e delle referte di pubblicazione nei rispettivi fascicoli, in modo da mantenere nel tempo prova della loro autenticità, integrità, immodificabilità e intelligibilità, indipendentemente da soluzioni hardware e software adottate, scegliendo formati aperti e non proprietari, in armonia con quanto stabilito dall’art. 68 del CAD e dal D.P.C.M. 3/12/2013.

Repertorio di emergenza

Se non è possibile utilizzare la procedura informatica, il responsabile dell’albo on-line utilizza un repertorio di emergenza informatico. In nessun caso può essere ripristinata l’erogazione del servizio in modalità cartacea, pena la nullità della pubblicazione.

In tale repertorio di ripristino della funzionalità del sistema e il numero delle registrazioni effettuate, identificabili in maniera univoca, per ogni giorno di interruzione. Quando le funzionalità del sistema vengono ripristinate, le informazioni inerenti ai documenti pubblicati attraverso il registro di emergenza sono inserite nel sistema informatico con una funzione di recupero dei dati.