Con la sentenza n. 6098 del 30/08/2021, il Consiglio di Stato interviene in materia di esercizio delle relazioni sindacali. Sull’annosa questione del diritto di accesso ai nominativi del personale retribuito con il Fondo di istituto, accoglie l’appello dell’Amministrazione scolastica che si era rifiutata di fornire ad una sigla sindacale i nomi del personale con i relativi compensi, limitando difatti l’informazione successiva solo all’esibizione di dati in forma aggregata e parzialmente disaggregata; dati che consentivano, per stessa ammissione di parte appellata, almeno in parte di conoscere i compensi percepiti individualmente senza l’ostensione dei nominativi.
Quindi, se i documenti contengono elementi di informazione sufficienti per l’attività di verifica dell’attuazione del contratto di istituto, cioè la corretta applicazione dei criteri utilizzati per l’individuazione delle attività integrative e per la ripartizione delle risorse, non è necessaria la conoscenza nominale dei percettori.
Nella suindicata sentenza il Consiglio di Stato respinge il ricorso di primo grado proposto innanzi al TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza n. 42 del 3/02/2021, con cui l’Amministrazione chiedeva la riforma integrale della sentenza di prime cure sulla base di tre motivi, due dei quali vertono sulla questione dell’accesso nominale.
Le decisioni assunte sembrano stravolgere d’emblée i precedenti e opposti orientamenti giurisprudenziali in tema di accesso ai nominativi, prima fra tutti quello proveniente dallo stesso organo con la sentenza n. 4417 del 18/07/2018 – peraltro cennata nel corpo della sentenza – così come il contenuto di altri dispositivi emessi dai Tribunali Amministrativi Regionali (Decreto n. 239 dell’11/05/2021 del Tribunale Ordinario di Ravenna, Sezione civile, Settore lavoro, il diritto di accesso «non è quisquis de populo, ma parte di una determinata trattativa-procedimento»), i quali si sono pronunciati a favore di quella che è stata definita «completa discovery documentale» (cfr. sentenza 4417/2018) sul diritto di conoscenza dei nominativi retribuiti con il FIS.
Il Consiglio Stato accoglie il secondo e il terzo motivo di gravame della sentenza appellata (42/2021), richiamando le nuove disposizioni contrattuali in tema di informazione successiva (per usare ancora la vecchia terminologia del CCNL 2006-2009), definite nel CCNL 2016-2018, la Legge 241/1990 e la nota 49472 del 20/12/2020 del Garante per la protezione dei dati, il quale è intervenuto proprio sulla questione inerente all’accesso dei nominativi retribuiti con il Fondo di istituto.
Nella nota succitata, il Garante richiama le indicazioni e gli orientamenti contenuti nelle “Linee guida in materia di trattamento di dati personali di lavoratori per finalità di gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico” del 14 giugno 2007 (doc. web n. 1417809), precisando che di regola si debba consentire
«un accesso preliminare del sindacato a dati aggregati, riferiti all´intera struttura lavorativa o a singole unità organizzative ovvero a gruppi di lavoratori e, soltanto in presenza di successive anomalie o di specifiche esigenze di verifica, consentire (in casi espressamente previsti e circostanziati) all´organizzazione sindacale di conoscere anche informazioni personali relative a singoli o a gruppi di lavoratori. Ciò sempreché, nel caso concreto, sia effettivamente necessario per dimostrare la corretta applicazione dei criteri pattuiti e la comunicazione sia limitata alle informazioni pertinenti e non eccedenti rispetto a tale scopo» (punto 2.3.)
Il Garante conclude che:
«il quadro normativo previgente applicabile al c.d. “comparto scuola” non consenta agli Istituti scolastici di comunicare alle organizzazioni sindacali i nominativi dei docenti o di altro personale e le somme liquidate a ciascuno per lo svolgimento di attività finanziate con il c.d. fondo d’istituto»
e afferma che restano comunque salve le forme di conoscibilità degli atti amministrativi, nei limiti e con le modalità stabilite dalla disciplina di settore (art. 22 e seguenti della Legge 241/1990 e art. 5 del D.Lgs. 33/2013), i cui presupposti saranno valutati dall’amministrazione al fine di consentire o meno l’ostensione della documentazione richiesta, tenuto conto che l’organizzazione sindacale può essere legittimata all’esercizio del diritto di accesso documentale limitatamente alla «cognizione di documenti che possono coinvolgere le prerogative del sindacato quale istituzione esponenziale di categoria, [e alle] posizioni di lavoro di singoli iscritti nel cui interesse opera l’associazione [sindacale]» (cfr., fra le altre, le sentenze: Cons. Stato, sez. III, 23/10/2014, n. 5236; Cons. Stato, sez. VI, 20/11/2013, n. 5511; TAR Bari, sez. III, 5/10/2018, n. 1275; TAR Parma, sez. I, 13/05/2015, n. 141).
Il Consiglio di Stato, condividendo le argomentazioni prospettate dall’appellante, ritiene infatti che la richiesta dei nominativi si configuri
«come preordinata ad un controllo generalizzato dell’azione pubblica, dato che l’interesse specifico e giuridicamente qualificato all’accesso riguarda la verifica della contrattazione collettiva integrativa sull’utilizzo delle risorse, interesse che appare perseguibile sulla base della documentazione fornita dall’istituto scolastico».
Sulla scorta di quanto detto, nel testo della sentenza, il Supremo organo di giustizia amministrativa fa il punto sulle nuove regole previste nel contratto vigente CCNL 2016-2018, affermando che l’informativa alle organizzazioni sindacali sui nominativi del personale non è più prevista e che la stessa sopracitata nota del Garante assevera che il quadro normativo vigente non prevede più la comunicazione dei nominativi dei docenti o di altro personale delle somme a loro liquidate; cita senza nominarlo il nuovo art. 5 del CCNL, rubricato “Informazione”; sostiene l’inapplicabilità dell’art. 6, lett. n, del Contratto 2006-2009 e conclude che le OO.SS. hanno diritto, sulla base del CCNL vigente, di conoscere e acquisire i documenti relativi alle procedure di ripartizione e distribuzione del fondo, ma esclude che vi sia
«un interesse concreto e attuale all’accesso anche della documentazione di carattere nominativo, non essendo stato dimostrato in modo convincente che tali dati siano indispensabili per la verifica della attuazione della contrattazione collettiva d’istituto sull’utilizzo delle risorse».
Ciò però non significa che d’ora in poi il diritto di accedere ai nominativi dei percettori del fondo sia negato in assoluto, ma sarà necessario alla parte richiedente dimostrare che i dati forniti dall’Amministrazione, in forma aggregata non siano idonei e sufficienti, rispetto alle esigenze di verifica poste in capo alle organizzazioni sindacali. E in effetti, il Consiglio di Stato condivide appieno le considerazioni del TAR in ordine all’individuazione delle norme della Legge 241/1990 quale base giuridica necessaria per l’esercizio del diritto di accesso, ma ritiene essenziale ai fini del soddisfacimento della richiesta di esibizione dei nominativi l’esistenza del principio di necessarietà che deve essere concretamente valutato e di conseguenza non condivide la decisione del primo giudice, nella parte in cui afferma che in mancanza di dati specifici sui singoli percettori, il sindacato non potrebbe svolgere il proprio ruolo di controllo. In riferimento alla sentenza del TAR appellata (42/2021), come già detto, i dati esibiti dall’Istituzione scolastica ben si prestavano al controllo di verifica di cui all’art. 7, comma 10 e permettevano alla parte sindacale di verificare agevolmente l’attuazione del contratto, in quanto consentivano «in parte di conoscere i compensi percepiti individualmente (anche se non in forma nominativa)».
I giudici concludono il dispositivo ricordando che la base giuridica su cui fondare la sussistenza dell’interesse all’accesso (art. 22 della Legge 241/1990), così come specificata in termini diversi rispetto al passato dal contratto collettivo di comparto, non si estende fino ai dati nominativi che, quindi, non devono essere forniti dall’Istituto scolastico (sentenza 6098/2021).
Relazioni sindacali CCNL Istruzione e Ricerca 2016-2018
A fronte delle nuove determinazioni del Consiglio di Stato in materia di accesso ai nominativi e riguardo alle motivazioni addotte dal Consiglio di Stato circa la non applicabilità dell’art. 6, lett. n in virtù dell’art. 1, comma 10 del CCNL 2016-2018 (nel testo del dispositivo è invertito con art. 10 comma 1), seppur sia vero che il nuovo contratto non contempli più come materia di informazione successiva quanto stabilito nell’art. 6 lett. n del CCNL 2006-2009 ovvero i «nominativi del personale utilizzato nelle attività e progetti retribuiti con il fondo di istituto» e che la lett. o «verifica dell’attuazione della contrattazione collettiva integrativa d’istituto sull’utilizzo delle risorse» sia migrata con una nuova formulazione nell’art. 7, comma 10 del CCNL 2016-2018 ove si stabilisce che «i contratti collettivi integrativi devono contenere apposite clausole circa i tempi, modalità e procedure di verifica della loro attuazione», il nuovo dettato negoziale nella Sezione Relazioni Sindacali, ha introdotto nuove disposizioni inerenti all’avvio delle trattative (sancite negli artt. 4-6, vedi tabella), che se correttamente applicate consentono successivamente di verificare l’attuazione del contratto di istituto.
Obiettivi e strumenti
L’art. 4 disciplina obiettivi e strumenti delle relazioni sindacali e individua due modelli relazionali: la partecipazione e la contrattazione integrativa. La partecipazione, rimodulata rispetto al CCNL 2006-2009, è ad ora esercitata attraverso forme di dialogo costruttivo tra le parti e finalizzata ad intervenire su atti e decisioni di valenza generale delle amministrazioni, in materia di organizzazione o aventi riflessi sul rapporto di lavoro dei dipendenti ovvero a garantire adeguati diritti di informazione sugli stessi.
Nelle nuove previsioni dell’art. 4 essa è articolata a sua volta in: informazione, confronto e organismo paritetico di partecipazione.
Informazione e confronto
L’informazione disciplinata dall’art. 5:
2. [...] consiste nella trasmissione di dati ed elementi conoscitivi, da parte dell’amministrazione, ai soggetti sindacali al fine di consentire loro di prendere conoscenza delle questioni inerenti alle materie di confronto e di contrattazione integrativa previste nei successivi artt. 6 e 7;
3. [...] deve essere data nei tempi, nei modi e nei contenuti atti a consentire ai soggetti sindacali [...] di procedere a una valutazione approfondita del potenziale impatto delle misure da adottare e esprimere osservazioni e proposte.
Essa trova una sua maggiore esplicitazione anche attraverso il confronto, di cui all’art. 6, istituto innovativo che ha una durata temporale limitata e le cui finalità sono quelle di instaurare un «dialogo approfondito» tra le parti:
1. [...] sulle materie rimesse a tale livello di relazione, al fine di consentire ai soggetti sindacali di esprimere valutazioni esaustive e di partecipare costruttivamente alla definizione delle misure che l’amministrazione intende adottare
Il confronto si attiva tra le parti:
2. [...] mediante l’invio ai soggetti sindacali degli elementi conoscitivi sulle misure da adottare, con le modalità previste per la informazione, il confronto è richiesto da questi ultimi, anche singolarmente. L’incontro può anche essere proposto dall’amministrazione contestualmente all’invio dell’informazione. Il periodo durante il quale si svolgono gli incontri non può essere superiore a quindici giorni. Al termine del confronto, è redatta una sintesi dei lavori e delle posizioni emerse.
Dunque l’Amministrazione, attraverso l’informazione, è tenuta a fornire ai soggetti sindacali dati ed elementi conoscitivi affinché questi ultimi possano prendere conoscenza delle questioni inerenti alle materie di confronto e contrattazione integrativa previste negli artt. 6 e 7. In merito è giusto aggiungere che nella Sentenza del Tribunale di Brindisi n. 955 del 3/05/2019, il giudice «individua nel Dirigente scolastico l’organo che deve dare impulso all’avvio di tale iter [Informazione], il quale è tenuto a predisporre la propria proposta contrattuale e a comunicarla alle organizzazioni sindacali».
L’informazione è data nei tempi, nei modi e nei contenuti per permettere ai soggetti sindacali di procedere a una valutazione approfondita del potenziale impatto delle misure da adottare ed esprimere osservazioni e proposte.
Il confronto di cui all’art. 6 consiste nell’invio ai soggetti sindacali degli elementi conoscitivi sulle misure da adottare, con le modalità previste per la informazione. Ciò significa che l’Amministrazione fa una proposta delle misure che intende adottare e che le OO.SS. devono valutarle, potendo ricorrere all’istituto del confronto, che permette di esprimere valutazioni esaustive e di partecipare costruttivamente alla definizione delle misure. Il giudice del Consiglio di Stato (sentenza 6098/2021) inserisce la determinazione dei criteri per la ripartizione del fondo di istituto tra la materie di confronto, ma è importante sottolineare che il confronto di cui all’art. 6 si esplica, come già detto, attraverso un dialogo costruttivo, partecipativo e propositivo, fermo restando che le materie rimesse a livello di Istituzione scolastica sono disciplinate nell’art. 22 (“Livelli, soggetti e materie di relazioni sindacali per la Sezione Scuola”) del CCNL 2016-2018 che attua una distinzione tra materie oggetto di contrattazione, di confronto e di informazione. Ora tra le materie oggetto di contrattazione e non di confronto, spiccano «i criteri per la ripartizione delle risorse del fondo di istituto» (art. 22, comma 4, punto c2) e «i criteri per l’attribuzione di compensi accessori al personale docente, educativo ed ATA, inclusa la quota delle risorse relative all’alternanza scuola-lavoro e delle risorse relative ai progetti nazionali e comunitari, eventualmente destinate alla remunerazione del personale» (art. 22, comma 4, punto c3) che sarà importante portare a conoscenza dei soggetti sindacali attraverso l’informazione di cui all’art. 5, potendo loro intervenire attraverso il confronto di cui all’art. 6 con un ruolo più che partecipativo. Se il dialogo costruttivo invocato dall’art. 6 non dovesse avere buon esito non raggiungendosi l’accordo, alle parti non resta che applicare quanto stabilito nell’art. 7, comma 6 ovvero riassumere «le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione sulle materie indicate nelle specifiche sezioni».
L’opportunità del confronto per la verifica dell’attuazione del contratto di istituto
Da quanto sinora detto è possibile ricavare due principi fondamentali che occorre mettere in atto durante l’avvio delle trattative: servirsi degli istituti dell’informazione e del confronto ex artt. 5 e 6 e qualora ci siano dei dubbi richiedere il confronto, perché sarà proprio la definizione dei criteri (oggetto di contrattazione) per la ripartizione del fondo di istituto che in seguito permetteranno di svolgere agevolmente la verifica dell’attuazione del contratto di istituto ex art. 7, comma 10 del CCNL 2016-2018. Non dimenticando di definire anche quanto disposto dall’art. 7, comma 10: «i contratti collettivi integrativi devono contenere apposite clausole circa i tempi, modalità e procedure di verifica della loro attuazione. Essi conservano la loro efficacia fino alla stipulazione, presso ciascuna amministrazione, dei successivi contratti collettivi».
Le modalità e le procedure per la verifica costituiscono la struttura portante della verifica, sia per le OO.SS. che per la stessa RSU. Se non si attiva il confronto che dà diritto ad «esprimere valutazioni» e a «partecipare costruttivamente alla definizione delle misure», in sede di controllo dell’attuazione non resta che accettare i dati forniti dall’Amministrazione che il giudice della sentenza del Consiglio di Stato (6098/2021) ha ritenuto sufficienti e qualora questi ultimi non siano determinanti allo scopo, per la difesa di interessi degli iscritti dell’organizzazione sindacale, bisognerà ricorrere all’accesso di cui alla Legge 241/1990 («occorre, infatti, considerare che i documenti forniti dalla scuola sembrano contenere elementi di informazione sufficienti per l’attività di verifica dei criteri utilizzati per l’individuazione delle attività integrative e per la partecipazione delle risorse»).
In fase di trattative, è quindi importante non saltare le tappe prodromiche, perché in sede di contrattazione, avendo già la parte sindacale ricevuto l’informazione (art. 5, comma 5: «sono oggetto di informazione tutte le materie per le quali i successivi articoli prevedano il confronto e la contrattazione integrativa»), potrà richiedere il confronto (art. 6) entro 5 giorni dalla prima. Questi due istituti, se applicati correttamente, permettono di realizzare la partecipazione (art. 4) che rappresenta l’alveo entro cui canalizzare proposte e strumenti per la verifica, senza che si arrivi al giudice.
