Le Reti di scopo per gestire le scuole

Il regolamento per l’autonomia (art. 7 D.P.R. 275 dell’8 marzo 1999) e il regolamento di contabilità (art. 31 comma 1 D.I. 44/2001) prevedono la costituzione di reti di scuole per il raggiungimento delle finalità istituzionali di istruzione, formazione e orientamento delle istituzioni scolastiche autonome.

Ambiti privilegiati di attività delle reti sono il contesto didattico, di ricerca, sperimentazione, formazione, acquisto di beni e servizi. Infatti abbiamo esempi significativi di reti attivate anche con altri soggetti del territorio, quali enti locali, università, associazioni, esponenti del mondo produttivo, per lo sviluppo dei Piani dell’Offerta Formativa; sono invece  poche le esperienze di organizzazioni strutturate in rete per modificare e migliorare la gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche.

Se tuttavia riteniamo che le reti di scuole possano essere realtà importanti per modificare e migliorare la gestione dell’amministrazione scolastica, e non solo blande e provvisorie organizzazioni cangianti per durata e componenti, dobbiamo inevitabilmente definire quali elementi abbiano le caratteristiche necessarie per determinarne un buon funzionamento.

Limitiamoci pertanto a considerare esclusivamente le reti di scopo e non anche le altre forme di aggregazione previste dall’art. 7 – commi 9 e 10 del D.P.R. 275/99 (Associazione di scuole o Consorzi, Accordi di collaborazione diversi da quelli di Rete).

Dal punto di vista giuridico, la “rete di scuole” è il risultato di un accordo (contratto scritto) tra le scuole che intendono farne parte, e rientra tra gli accordi di collaborazione cui le istituzioni scolastiche possono aderire o che possono promuovere, in base all’art. 15 della Legge 241/1990, senza che tale accordo dia luogo alla nascita di un nuovo soggetto istituzionale.

La nuova legge di governance della scuola, recentemente approvata dalla Commissione VII della Camera (DDL 953, ex Aprea) conferma l’idea di un futuro in rete per le scuole:

Art. 10 (Costituzione di reti e consorzi a sostegno dell’autonomia scolastica)
1. Le istituzioni scolastiche autonome, nel rispetto dei requisiti, delle modalità e dei criteri fissati con regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, e di quanto indicato nell’articolo 7 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275, possono promuovere o partecipare alla costituzione di reti, associazioni e organizzazioni senza scopo di lucro, consorzi e associazioni di scuole autonome, nonché ai poli tecnico-professionali e agli istituti tecnici superiori di cui all’articolo 13, comma 2, del decreto-legge 31 gennaio 2007, n.7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40.

Ritenendo quindi, anche per il futuro, la rete un’opportunità di miglioramento complessivo del sistema scolastico, esaminiamone alcuni aspetti funzionali.

Gli attori

Un sistema di rete deve prevedere quale personale sarà interessato al progetto e in quale modo la sua organizzazione del lavoro dovrà cambiare.

Inevitabilmente Dirigenti scolastici e Direttori SGA dovranno incontrarsi periodicamente, rinunciando all’irrefrenabile tentazione autoreferenziale che a volte li induce a ritenere che le decisioni da essi assunte su alcune materie siano le migliori, o le meno peggio, che è lo stesso.

Bisogna negoziare, co-costruire, delegare. Bisogna verificare situazioni, costruire ragionamenti, ipotizzare prospettive, affrontare diversità, concordare soluzioni.

Bisogna trovare il tempo per pensare, per ragionare, per studiare, documentarsi e decidere, prima di affrontare il lavoro.

Bisogna imparare a comunicare correttamente, in modo propositivo, senza invadere sfere di competenza reciproca, nel rispetto della sovranità di ciascuno, ma con l’inevitabile rinuncia alle peculiarità individuali e con la consapevolezza che l’esperienza non genera più certezze.

Un confronto aperto, sistematico e responsabile, con incontri periodici di progettazione, programmazione e verifica, sono il primo tassello del nostro mosaico.

Per quanto riguarda gli assistenti amministrativi, è importante definire chi fa che cosa, perché, come e in cambio di che. È indispensabile motivare al cambiamento gli attori che ne determineranno il risultato finale, il successo o il fallimento del lavoro in rete.

Bisogna rilevare le professionalità esistenti, verificare la disponibilità e le prerogative delle persone, concordare nelle dovute sedi i criteri per il loro utilizzo, predisporre nel dettaglio le loro attività.

È preferibile che ognuno rimanga – per quanto possibile – nella propria sede di servizio, se non altro per evitare spese di trasporto, e che le comunicazioni avvengano attraverso strumenti di networking tecnologico; ma non va sottostimata l’opportunità di accentrare, magari per tempi brevi, nei periodi di maggiore necessità, più unità di personale addetto alla rete in un’unica sede.

Tali prestazioni possono trovare spazio all’interno del proprio orario normale di lavoro, oppure costituire prestazioni orarie aggiuntive. Ce lo consente la norma sulle collaborazioni plurime per il personale ATA (art. 57 CCNL 29/11/2007) e ci supportano, dal punto di vista della remunerazione, i possibili compensi a carico del fondo di istituto di cui all’art. 88, comma 2 lettere e) e k) del CCNL ancora in vigore.

Si potrebbe ipotizzare un utilizzo analogo per gli assistenti tecnici, notoriamente e dolorosamente assenti dalle scuole del primo grado di istruzione (circoli didattici, scuole secondarie di primo grado, istituti comprensivi) dove peraltro funzionano molti laboratori informatici, utilizzati sia a scopi didattici rivolti agli alunni che per l’e-learning, che per tutti gli adempimenti che sono previsti on-line: iscrizioni, registri, schede di valutazione, diplomi e via dicendo. I docenti non sono tutti targati 2.0!

Poter contare anche sugli assistenti tecnici per le inevitabili necessità informatiche che ogni scuola ormai presenta, costituirebbe una risorsa aggiuntiva di non poco conto.

Gli strumenti

Prima di tutto ci vuole una buona attività formativa.

Una coraggiosa innovazione come la gestione di pratiche amministrative in rete richiede il superamento di molte criticità presenti, tra le quali possiamo citare a solo titolo esemplificativo e non esaustivo:

• il reclutamento del personale, diabolicamente perseguito secondo criteri che negano qualsiasi valutazione di merito e/o possibilità di qualificazione preventiva;
• la resistenza alle innovazioni, e la fisiologica tendenza a riprodurre pratiche assestate, modelli pre-costituiti, schemi fissi e sedimentati;
• l’ingessatura e l’eccessiva stratificazione di normative di ogni tipo, le quali causano più spesso una confusione generale anziché un indirizzo chiaro da seguire.

Formazione, dunque, come grimaldello che scardina la rassicurante e asfittica consuetudine al lavoro circoscritto alla propria scrivania, da cui non c’è tempo per alzare la testa e guardarsi in giro.

Il tempo impiegato a imparare non è tempo perso, come una sotterranea ma diffusa e invasiva tendenza di pensiero vorrebbe.

I contenuti della formazione dovrebbero partire dall’affinamento delle capacità comunicative indispensabili a superare la scarsa consuetudine al confronto, la difficoltà a far girare le idee, l’assenza di lavoro di gruppo, l’incapacità di fare sistema, soprattutto nelle segreterie.

Ne sia prova il fatto che le reti finora costituite si sviluppino su progetti che coinvolgono prevalentemente i docenti o, al massimo, si limitino alla gestione di iniziative di stampo didattico, in cui l’amministrazione è circoscritta alla contabilità e alla rendicontazione del progetto medesimo.

In secondo luogo è indispensabile un chiaro accordo di rete.

Non è sufficiente un documento che definisca presupposti, finalità, obiettivi e norme di rinvio dell’accordo, ma è necessario anche regolamentare le azioni e soprattutto individuare gli organi decisionali e attuativi.

“Comitati di gestione” e “Gruppi di lavoro” vanno delineati di comune accordo e strutturati in modo tale da far funzionare al meglio il complesso meccanismo della rete.

Dirigenti, Dsga e assistenti amministrativi delle scuole coinvolte sono tutti, inevitabilmente, portatori di idee e modi di lavorare diversi.

Andranno quindi privilegiate scelte fondate su basi di stabilità, continuità, autorevolezza e motivazione, in modo che la “creatura” nasca forte e possa svilupparsi in armonia e vigore.

Andrà esercitato realmente il potere di delega, e bisognerà avere sufficiente intelligenza da individuare le persone migliori da delegare, e abbastanza fiducia da lasciarle lavorare in autonomia.

Nell’accordo di rete andranno anche esplicitate le modalità di compartecipazione, privilegiando un equo apporto di personale, ovvero una compensazione di carattere finanziario, introducendo, se necessario, quote di adesione che possano costituire un fondo aggiuntivo a favore della scuola capofila, la quale dovrà logicamente avere un beneficio economico a fronte di un maggiore impegno.

Le attività

Le materie da trattare in rete devono rispondere a requisiti precisi:

• analogia di gestione, ovvero dovranno poter essere trattate allo stesso modo e con le medesime scadenze, in modo da armonizzarne la definizione, la strutturazione e lo  svolgimento;
• facilità di identificazione ed enucleazione, dovranno cioè poter essere facilmente identificate e delimitate entro confini precisi, senza sbavature e/o propaggini che rimangano escluse dalla rete e provochino commistioni e sovrapposizioni di competenze;
• parità nel carico di lavoro (uno squilibrio sotto questo aspetto provocherebbe conseguenze negative evidenti) o adeguata remunerazione per gli impegni aggiuntivi.

Da dove partire? Sicuramente da alcune materie dei settori di:

1. segreteria generale:
   • predisposizione di modulistica comune per il personale (assenze, comunicazioni varie);
   • gestione unitaria di sicurezza e medicina del lavoro, con l’individuazione dei relativi professionisti e attività di formazione;
   • predisposizione e gestione dell’albo pretorio on line ed eventuale sito della rete;
2. gestione del personale:
   • pratiche più comuni che riguardano il personale, dai prestiti e mutui ex INPDAP, alle pratiche pensionistiche e di previdenza complementare;
   • gestione delle graduatorie: inserimento in SIDI delle domande di supplenza;
   • predisposizione e realizzazione di attività di formazione e aggiornamento;
3. alunni:
   • statistiche;
   • pratiche di alunni extracomunitari e interventi di mediazione culturale; redazione di modelli bilingui (italiano- inglese, ad esempio);
   • libri di testo e comodato d’uso;
4. contabilità:
   • acquisto di beni e/o servizi, con relativa attività istruttoria a partire dalla richiesta di preventivi e successiva inventariazione, ricercando riduzioni di prezzo per acquisti di notevole entità.

La rete per la convenzione di cassa

A questo proposito è stata determinante la spinta ricevuta dalla nota MIUR 20 settembre 2012, prot. 5919, relativa alla nuova convenzione di cassa, che introduce, accanto al più semplice concetto di rete, anche quello di stazione unica appaltante, già previsto dal Codice dei Contratti, e formula precise indicazioni da seguire:

[...] le Istituzioni Scolastiche sono invitate a valutare la possibilità di sfruttare il principio della sinergia fra gli enti, mediante il ricorso a formule di aggregazione nella fase di acquisizione del servizio al fine di raggiungere migliori risultati in termini di recupero di efficienza e di riduzione della spesa in ragione delle economie di scala. In particolare, si fa riferimento all’art. 33 del D.Lgs. 163/06 che prevede la possibilità per le  stazioni appaltanti di acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso alle centrali di committenza di cui all’art. 3, comma 34°, anche associandosi o consorziandosi.
La combinazione della centrale di committenza con l’accordo quadro, di cui all’art. 59 del medesimo Decreto, consente di stipulare un contratto a carattere generale e normativo per l’affidamento del servizio di cassa, presso il quale tutte le Istituzioni scolastiche facenti parte del raggruppamento potranno attingere concretamente per i singoli fabbisogni mediante specifico e successivo contratto attuativo. Si ricorda che tale tipologia di organizzazione degli acquisti “a rete” trova la propria legittimazione anche nell’ambito delle disposizioni in tema di autonomie scolastiche in merito alla facoltà delle istituzioni scolastiche di creare “reti di scuole” anche per l’«acquisto di beni e servizi» (art. 7, 2° comma, del d.P.R. n. 275 dell’8 marzo 1999, «Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 21 della L. 15 marzo 1997, n. 59»).
A tal fine, nell’ambito delle suddette formule di aggregazione, dovrà essere individuata una Istituzione Scolastica che espleti la procedura anche per conto delle restanti Istituzioni le quali, a seguito dell’aggiudicazione, potranno sottoscrivere il relativo contratto attuativo.

Gli accordi che si stanno via via costituendo dimostrano la bontà del procedimento, in quanto riescono ad ottenere – nello specifico caso della convenzione di cassa – condizioni molto vantaggiose, che abbattono le spese di gestione che si temeva potessero assorbire buona parte della dotazione finanziaria per il funzionamento delle scuole.

Acquisizione di beni e servizi

Come per i piccoli Comuni, che devono obbligatoriamente conferire ad un’unica centrale di committenza le gare a evidenza pubblica, al fine di concorrere alla riduzione della spesa pubblica e di tutelare la concorrenza con procedimenti trasparenti, così le scuole possono affrontare positivamente l’accentramento di gestione delle fasi procedimentali di acquisizione lavori, servizi e forniture, al fine di fare massa critica e incidere sulle logiche di mercato.

Qualora la volontà delle singole Istituzioni scolastiche (cioè se la volontà di dirigenti, Dsga e Consigli di Istituto, o Commissari in caso di scuole dimensionate) porti in questa direzione, i passi principali da fare non sono – in teoria – difficili:

1. individuazione delle scuole che intendono partecipare all’accordo e della scuola capofila (che diventa Centrale Unica di Committenza – C.U.C.);
2. stesura del testo di accordo;
3. delibera di adesione alla rete;
4. richiesta del CIG da parte del Dirigente scolastico della scuola capofila, in qualità di Responsabile Unico del Procedimento;
5. consultazione del Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (vedi Usr Lombardia, circolare 11910 del 13/09/2012);
6. avvio della fase di gara secondo la procedura prescelta, e pubblicazione degli atti in albo pretorio on-line, a cura della scuola C.U.C.;
7. esame delle offerte e aggiudicazione della gara, a cura della C.U.C.;
8. comunicazione dell’esito della gara alle scuole associate, le quali richiederanno, ciascuna, un CIG derivato e procederanno alla stipula del contratto alle condizioni previste dall’accordo di rete.

La teorica semplicità non deve far dimenticare che, a monte, deve essere manifesta e formalizzata la volontà all’impegno reciproco, un impegno importante per chi potrebbe essere chiamato a rispondere in solido di eventuali contenziosi che il mercato non lesina. Per cui è di fondamentale importanza avanzare con gradualità e costanza allo stesso tempo, nella consapevolezza che una rete è sicuramente un’innovazione complessa, forse anche un po’ complicata, ma la sopravvivenza stessa dell’autonomia delle istituzioni scolastiche (e ottimi motivi di risparmio di risorse umane, finanziarie e strumentali) richiede un ripensamento profondo del lavoro, e anche un sano e ponderato stravolgimento amministrativo: a volte occorre davvero rovesciare il tavolo per non morire lentamente.

L’accordo di rete

Il testo dell’accordo potrà essere così articolato:

•  anno, mese, giorno, ora, luogo della stipulazione;
•  parti dell’accordo (con indicazione del codice fiscale delle II.SS., nominativo dei Dirigenti scolastici ed estremi delle delibere degli organi collegiali);
•  premesse generali, nelle quali si esplicitano le circostanze e le finalità che giustificano l’accordo;
•  denominazione della rete;
•  fini ed obiettivi istituzionali della rete (articolati più analiticamente rispetto a quanto indicato nelle premesse);
•  termini di durata dell’accordo, con eventuale previsione di proroga tacita automatica;
•  modalità di recesso (con previsione di eventuali oneri gravanti sulle istituzioni che eventualmente recedano prima della scadenza prefissata);
•  modalità e termini di ammissione di nuove istituzioni scolastiche;
•  eventuali quote annuali di partecipazione e disciplina di impiego degli eventuali avanzi di amministrazione;
•  nomina, funzionamento e competenze degli organi di rete (ad esempio: assemblea, scuola capofila, gruppo di lavoro...);
•  clausola arbitrale (per dirimere eventuali conflitti);
•  disciplina dei conferimenti alla rete di risorse umane (personale dirigenziale, docente e ATA.), di eventuali beni mobili e di materiale di consumo.