Regolamento amministrativo-contabile (D.I. 129/2018), Codice dei Contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) e Correttivo al Codice (D.Lgs. 56/2017): sono alcuni dei riferimenti normativi cui le scuole debbono attenersi per l’affidamento ed esecuzione di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.
Per supportare le scuole nell’applicazione di queste norme, il MIUR ha redatto delle apposite Linee Guida, alle quali ha allegato la seguente documentazione (contenuta nel documento denominato “Appendice”):
- All. 1 – Tabella riepilogativa delle cause ostative e relativa documentazione di accertamento;
- All. 2 – Tabelle per la procedura di verifica dell’anomalia;
- All. 3 – Format di “Regolamento per la nomina delle commissioni di gara, ai sensi degli artt. 77, 78 e 216, comma 12, del decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50”;
- All. 4 – Format di “Determina di nomina della Commissione giudicatrice”;
- All. 5 – Format di “Dichiarazione di accettazione dell’incarico e contestuale dichiarazione di inesistenza di cause di incompatibilità e di astensione (resa nelle forme di cui agli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445 del 28/12/2000)”;
- All. 6 – Format di “Determina per l’affidamento diretto ai sensi dell’art. 36, comma 2, lettera a) del D.Lgs. 50/2016, mediante Trattativa Diretta sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA)”;
- All. 7 – Format di “Determina per l’affidamento diretto ai sensi dell’art. 36, comma 2, lettera a) del D.Lgs. 50/2016, mediante Ordine Diretto sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA)”;
- All. 8 – Format di “Determina per l’affidamento diretto ai sensi dell’art. 36, comma 2, lettera a) del D.Lgs. 50/2016, mediante richiesta di preventivi”;
- All. 9 – Format di “Determina per l’affidamento diretto ai sensi dell’art. 36, comma 2, lettera a) del D.Lgs. 50/2016, mediante pubblicazione di avviso”;
- All. 10 – Format di “Determina per l’indizione di procedura negoziata senza bando, ai sensi dell’art. 36 comma 2, lettera b), del D.Lgs n. 50/2016 e ss.mm.ii., mediante Richiesta di Offerta (RdO) sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA)”;
- All. 11 – Format di “Determina di aggiudicazione di procedura negoziata senza bando, ai sensi dell’art. 36 comma 2, lettera b), del D.Lgs n. 50/2016 e ss.mm.ii., mediante Richiesta di Offerta (RdO) sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA)”;
- All. 12 – Format di “Determina per l’indizione di procedura negoziata senza bando, ai sensi dell’art. 36 comma 2, lettera b), del D.Lgs n. 50/2016, con previo preavviso”;
- All. 13 – Format di “Determina per l’indizione di procedura negoziata sotto soglia ai sensi dell’art. 36 comma 2, lettera b), del D.Lgs n. 50/2016, senza preavviso”;
- All. 14 – Format di “Determina di aggiudicazione di procedura negoziata senza bando, ai sensi dell’art. 36 comma 2, lettera b), del D.Lgs n. 50/2016”;
- All. 15 – Format di “Determina per l’indizione di procedura aperta, ai sensi dell’art. 60, del D.Lgs n. 50/2016”;
- All. 16 – Format di “Determina di aggiudicazione di procedura aperta, ai sensi dell’art. 60, del D.Lgs n. 50/2016”.
Gli allegati dal 3 al 16 costituiscono format di provvedimenti che dovranno essere utilizzati dalle istituzioni scolastiche a seconda della procedura di gara (affidamento diretto, procedura negoziata, procedura aperta) e dello strumento utilizzato (es. MePA). Questi ultimi Allegati dovranno essere modificati/integrati dalle singole istituzioni scolastiche sulla base delle caratteristiche peculiari della scuola e della tipologia di affidamento.
Le Linee Guida costituiscono una prima pubblicazione (Quaderno n. 1), alla quale ne seguiranno in futuro ulteriori su altre tematiche di particolare interesse per le Istituzioni scolastiche.
In questo numero di Sinergie ci occuperemo delle soglie previste per la scelta delle varie procedure di acquisizione e l’obbligo di ricorso a centrali di committenza.
Soglie comunitarie
Per l’applicazione del Codice dei contratti pubblici, bisogna tener presente che le soglie di rilevanza comunitaria sono soggette ad aggiornamento periodico ed automatico.
I nuovi importi, in vigore dal 1° gennaio 2018, sono pari a:
- € 5.548.000 per gli appalti pubblici di lavori e per le concessioni;
- € 144.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali indicate nell’allegato III al Codice;
- € 221.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali;
- € 750.000 per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici elencati all’allegato IX al Codice.
La soglia comunitaria rilevante per le Istituzioni Scolastiche è pari ad € 144.000,00 per gli affidamenti di servizi e forniture e di € 5.548.000,00 per gli affidamenti di lavori.
Spetta al Consiglio d’Istituto l’adozione di una deliberazione relativa alla determinazione dei criteri e dei limiti per lo svolgimento, da parte del Dirigente scolastico, delle attività negoziali concernenti l’affidamenti di lavori, servizi e forniture di importo superiore a € 10.000,00 (art. 45, comma 2, lettera a del Regolamento).
Procedure di acquisizione
Tenendo conto delle suddette soglie comunitarie, le scuole procedono all’affidamento di lavori, forniture e servizi, con le seguenti modalità:
Affidamenti di lavori, servizi e forniture
- Importo inferiore a € 40.000,00
- Affidamento diretto
N.B. Per gli affidamenti di importo superiore a € 10.000,00 occorre rispettare i criteri e i limiti fissati da apposita Delibera del Consiglio di Istituto (art. 45, comma 2, lett. a del D.I. 129/2018).
Affidamenti di servizi e forniture
- Pari o superiore a € 40.000,00 e inferiore a € 144.000,00
- Procedura negoziata, previa consultazione, ove esistenti, di almeno cinque operatori economici
Affidamenti di lavori
- Pari o superiore a € 40.000,00 e inferiore a € 150.000,00
- Procedura negoziata, previa consultazione, ove esistenti, di almeno dieci operatori economici
Affidamenti di lavori
- Pari o superiore a € 150.000,00 e inferiore a € 1.000.000,00
- Procedura negoziata previa consultazione, ove esistenti, di almeno quindici operatori economici
Affidamenti di lavori
- Pari o superiore a € 1.000.000,00 e inferiore a € 5.548.000,00
- Procedure ordinarie di rilevanza nazionale
Affidamenti di servizi e forniture
- Pari o superiore a € 144.000,00
- Procedure ordinarie di rilevanza comunitaria
Affidamenti di lavori
- Pari o superiore a € 5.548.000,00
- Procedure ordinarie di rilevanza comunitaria
Obblighi di acquisto in forma centralizzata
Per l’affidamento di lavori, servizi e forniture, le Istituzioni Scolastiche:
- ricorrono alle Convenzioni quadro stipulate da Consip SpA;
- in subordine, qualora la Convenzione quadro stipulata da Consip SpA non sia attiva, ovvero, pur essendo attiva, non sia idonea (in quest’ultimo caso occorrerà adottare un provvedimento motivato), alternativamente:
utilizzano gli strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici, messi a disposizione da Consip SpA. Si tratta di: Mercato Elettronico della P.A. (MePA), gli Accordi quadro, il Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA.PA.);
espletano procedure di affidamento in forma associata, mediante la costituzione di reti di scuole o l’adesione a reti già esistenti, ovvero in via autonoma.
Acquisti extra Consip e obbligo di motivazione
In deroga all’obbligo normativo di ricorso alle Convenzioni quadro, la Legge 208/2015 prevede la possibilità di acquistare extra Consip, nel caso in cui il bene o il servizio oggetto delle Convenzioni attive, alle quali sia possibile aderire, non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali.
L’importante è che l’acquisto in deroga sia previamente autorizzato dal Dirigente scolastico, con un provvedimento motivato di autorizzazione di cui all’art. 1, comma 510 della Legge 208/2015, che deve essere trasmesso alla Corte dei Conti, sezione centrale di controllo sulla gestione.
Non è necessario che le Istituzioni Scolastiche attendano l’esito del controllo della Corte dei Conti per procedere ad effettuare gli acquisti. L’apposita autorizzazione non è necessaria nel caso di indisponibilità di Convenzioni quadro stipulate da Consip.
Secondo la Corte dei Conti Emilia Romagna, l’inidoneità per mancanza di caratteristiche essenziali che legittima la deroga all’obbligo di acquisti centralizzati «[...] deve emergere da un confronto operato tra lo specifico fabbisogno dell’ente e il bene o il servizio oggetto di Convenzione e sembra dover riguardare esclusivamente le caratteristiche del bene o del servizio stesso, senza che la valutazione possa estendersi a elementi ulteriori che incidono sul fabbisogno».
Le “caratteristiche essenziali” dovranno essere verificate alle luce del Decreto del MEF del 28/11/2017, pubblicato in G.U. n. 17 del 22/01/2018 (soggetto ad aggiornamento con cadenza annuale), che definisce le caratteristiche essenziali delle prestazioni principali oggetto delle Convenzioni Consip.
Alcuni esempi di caratteristiche essenziali riferite a determinati prodotti d’uso comune nelle scuole:
Fotocopiatrici multifunzione (fascia media)
- Velocità
- Durata Contrattuale
- Numero di pagine incluse (per la durata contrattuale)
- Servizi Connessi
PC Desktop
- Processore
- Hard Disk
- RAM
Stampanti
- Velocità di stampa
- Risoluzione
- RAM
- Volume Stampa
PC Portatili
- Dimensione dello schermo
- Memoria RAM
- Indice Prestazionale
- Peso
Tablet
- Dimensione dello schermo
- Capacità di archiviazione
- Sistema Operativo
Il Me.PA
Per acquisti di importo inferiore alle soglie comunitarie, le scuole possono ricorrere al Mercato Elettronico della P.A. (Me.PA).
Si tratta di un mercato digitale dove le amministrazioni registrate e le imprese abilitate possono effettuare negoziazioni dirette per acquisti sotto la soglia comunitaria, mediante:
- ordini diretti a catalogo: per le procedure di importo fino a € 40.000,00;
- tramite richieste di offerta (al prezzo più basso oppure con offerta economicamente più vantaggiosa): per le procedure di importo fino a € 40.000,00. Invece, per le procedure di importi pari o superiori a € 40.000,00 e inferiori a € 144.000,00 (per servizi o forniture) e a € 150.000,00 (per lavori), le Istituzioni Scolastiche sono tenute a formulare una Richiesta di Offerta con consultazione, ove esistenti, di almeno cinque operatori economici per i servizi e le forniture e di almeno dieci operatori economici per i lavori;
- trattativa diretta: per le procedure di importo fino a € 40.000,00.
Obbligo di utilizzo delle comunicazioni elettroniche
Il 18 ottobre è scattato per le PA e stazioni appaltanti l’obbligo di utilizzo dei mezzi di comunicazione elettronici nello svolgimento di procedure di aggiudicazione.
L’obbligo è stato introdotto dall’art. 22 della direttiva 2014/24/EU, recepita dall’Italia con l’art. 40 del D.Lgs. 50/2016. In particolare, il comma 2 così prevede:
2. A decorrere dal 18 ottobre 2018, le comunicazioni e gli scambi di informazioni nell’ambito delle procedure di cui al presente codice svolte dalle stazioni appaltanti sono eseguiti utilizzando mezzi di comunicazione elettronici.
Ad una prima lettura sembrerebbe che anche le istituzioni scolastiche, in qualità di stazioni appaltanti, debbano utilizzare esclusivamente mezzi telematici nelle comunicazioni con gli operatori economici.
Sono però previste delle deroghe: in particolare, l’art. 55 del Codice dispone che:
le stazioni appaltanti non sono obbligate a richiedere mezzi di comunicazione elettronici nella procedura di presentazione dell’offerta esclusivamente nelle seguenti ipotesi:
a) a causa della natura specialistica dell’appalto, l’uso di mezzi di comunicazione elettronici richiederebbe specifici strumenti, dispositivi o formati di file che non sono in genere disponibili o non sono gestiti dai programmi comunemente disponibili;
b) i programmi in grado di gestire i formati di file, adatti a descrivere l’offerta, utilizzano formati che non possono essere gestiti mediante altri programmi aperti o generalmente disponibili ovvero sono protetti da licenza di proprietà esclusiva e non possono essere messi a disposizione per essere scaricati o per farne un uso remoto da parte della stazione appaltante;
c) l’utilizzo di mezzi di comunicazione elettronici richiede attrezzature specializzate per ufficio non comunemente disponibili alle stazioni appaltanti;
d) i documenti di gara richiedono la presentazione di un modello fisico o in scala ridotta che non può essere trasmesso per mezzo di strumenti elettronici;
e) l’uso di mezzi di comunicazione diversi dai mezzi elettronici è necessario a causa di una violazione della sicurezza dei mezzi di comunicazione elettronici ovvero per la protezione di informazioni di natura particolarmente sensibile che richiedono un livello talmente elevato di protezione da non poter essere adeguatamente garantito mediante l’uso degli strumenti e dispositivi elettronici che sono generalmente a disposizione degli operatori economici o che possono essere messi loro a disposizione mediante modalità alternative di accesso ai sensi del comma 6.
Nei casi in cui non siano utilizzati mezzi di comunicazione elettronici, la comunicazione dovrà avvenire per posta o altro idoneo supporto ovvero mediante una loro combinazione. Le stazioni appaltanti dovranno però indicare nella relazione unica i motivi per cui l’uso di mezzi di comunicazione diversi dai mezzi elettronici sia stato ritenuto necessario.
In proposito il MIUR, a fine novembre, ha presentato istanza di parere all’ANAC per richiedere indicazioni in merito alle modalità con cui le Istituzioni Scolastiche possono ottemperare alle previsioni indicate all’art. 40, comma 2, del D.Lgs. 50/2016 e all’eventuale ricorso ad ipotesi derogatorie.
In attesa di indicazioni più specifiche, il MIUR ritiene che:
- le Istituzioni Scolastiche possano legittimamente avvalersi della previsione derogatoria prevista dall’art. 52, comma 1, terzo periodo lett. c del Codice e, pertanto, continuare ad espletare procedure con modalità alternative a quelle elettroniche, motivandone le ragioni nell’ambito del provvedimento di indizione, nella lex specialis e, ove necessaria in considerazione dell’importo della gara, nella relazione unica;
- ricorrendo alla suddetta deroga, le Istituzioni possano espletare procedure prevedendo che le offerte (tecniche e/o economiche) debbano essere presentate in formato elettronico, su supporto informatico (ad es., pen-drive o CD-ROM), rispettivamente, nella busta B e/o nella busta C, sigillate e controfirmate;
- l’obbligo di utilizzo di una piattaforma elettronica di negoziazione non riguardi anche gli affidamenti in via diretta, nei quali la fase di ricezione di preventivi da parte degli operatori economici sembrerebbe presentare minori esigenze di formalità rispetto alle offerte vere e proprie. Per la ricezione di preventivi nell’ambito degli affidamenti in via diretta, pertanto, può ritenersi utilizzabile anche lo strumento della posta elettronica certificata o la ricezione in forma cartacea.
Particolari categorie merceologiche
Per determinate categorie merceologiche occorre tenere in considerazione norme specifiche che stabiliscono più stringenti obblighi di ricorrere a strumenti di acquisto e di negoziazione messi a disposizione da Consip.
Per i servizi e beni informatici sussiste infatti l’obbligo di approvvigionarsi esclusivamente tramite gli strumenti di acquisto e di negoziazione messi a disposizione da Consip SpA (Convenzioni quadro, Accordi quadro, Me.PA, Sistema Dinamico di Acquisizione).
In subordine, è possibile procedere ad approvvigionamenti al di fuori di tali modalità esclusivamente a seguito di apposita determina motivata del Dirigente scolastico, qualora il bene o il servizio non sia disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno della scuola ovvero in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa. Gli approvvigionamenti effettuati con tali modalità devono essere comunicati all’ANAC e all’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID).
Per energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile le scuole sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le Convenzioni o gli Accordi quadro messi a disposizione da Consip SpA, ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione da Consip.
È fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori almeno del 10% per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 3% per le categorie merceologiche carburanti extra-rete, carburanti rete, energia elettrica, gas e combustibili per il riscaldamento rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle Convenzioni e Accordi quadro messi a disposizione da Consip SpA. Tutti i contratti stipulati devono essere trasmessi all’ANAC. In tali casi, i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di Convenzioni Consip SpA che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico in percentuale superiore al 10% rispetto ai contratti già stipulati. Ad ogni modo, in via sperimentale, dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2019 non si applicano tali disposizioni che consentono la cd. outside option.
