La Corte dei Conti ha approvato la relazione sullo stato di attuazione del “Piano per la dematerializzazione delle procedure amministrative nel MIUR e nelle scuole”.
L’attuazione del piano, approvato nel 2012, ha subito una serie di ritardi rispetto ai tempi programmati, che prevedevano scadenze comprese tra il novembre 2012 e il febbraio 2013. Ritardi causati, secondo il MIUR, in parte dalla necessità di adeguare i sistemi alle modifiche normative sopraggiunte e in parte dall’interruzione della collaborazione con il Consorzio interuniversitario Cineca, determinata, a sua volta, dall’incertezza circa la possibilità che questo potesse operare come soggetto in house providing del Ministero.
La relazione rileva che, se da un lato può ritenersi effettivamente attuato il sistema d’iscrizione on-line in tutte le scuole del territorio nazionale e raggiunto un buon livello di diffusione del registro on-line e della informatizzazione delle comunicazioni con gli alunni e con le famiglie, dall’altro ravvisa un ritardo nella dematerializzazione della documentazione dello studente (c.d. fascicolo elettronico).
La Corte raccomanda inoltre di assicurare l’uniformità del processo di dematerializzazione e di informatizzazione fra tutte le scuole del territorio nazionale, avendo anche rilevato la riduzione delle spese postali, di consumo di carta e per i locali destinati ad archivio realizzata grazie al processo di dematerializzazione documentale. Al riguardo, raccomanda all’amministrazione di stimolare comportamenti virtuosi degli operatori al fine di conseguire ulteriori risultati di risparmio.
Cos’è la dematerializzazione
Per “dematerializzazione dei documenti amministrativi” s’intende:
- l’uso di tecniche che consentono la redazione di documenti scritti non più su supporto cartaceo ma su supporto digitale, la loro archiviazione e conservazione;
- l’adozione di pratiche, metodi e sistemi idonei a conferire ai documenti e alla loro comunicazione la certezza legale secondo le norme dettate dal Codice dell’amministrazione digitale;
- l’uso di sistemi di sicurezza per la conservazione degli archivi documentali (c.d. disaster recovery);
- la dematerializzazione delle comunicazioni, attraverso gli strumenti della posta elettronica e l’accesso alle informazioni e ai servizi amministrativi in via telematica, non solo da parte degli operatori interni della pubblica amministrazione (che nel campo della scuola comprendono l’intero corpo dei docenti), ma anche della comunità dei destinatari del servizio scolastico, cioè degli studenti e delle famiglie.
L’informatizzazione delle pubbliche amministrazioni è considerata indispensabile per il rispetto dei principi di economicità, di efficacia, d’imparzialità, di pubblicità dell’azione amministrativa (art. 1, comma 1, della Legge 7/08/1990, n. 241). L’art. 3-bis della stessa Legge 241/1990 (introdotto dall’art. 3, comma 1, Legge 11/02/2005, n. 15) impone l’uso della telematica nei rapporti interni tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati, «per conseguire maggiore efficienza nella loro attività».
Il piano di dematerializzazione nelle scuole
Il piano di dematerializzazione delle procedure amministrative nelle scuole prevedeva tre principali linee di intervento:
- archivio virtuale: archiviazione e conservazione dei documenti in formato digitale;
- fascicolo elettronico degli alunni: archivio corrente dei documenti personali, nonché di tutti quelli prodotti durante la vita scolastica dell’alunno;
- scrivania virtuale semplificata: formazione dei documenti, relativa gestione, trasmissione e archiviazione/conservazione.
Nel piano si prevedevano anche specifici tempi di realizzazione:
- archivio virtuale: a regime dopo febbraio 2013;
- fascicolo elettronico degli alunni: a regime dopo aprile 2013;
- scrivania virtuale semplificata: a regime dopo gennaio 2013.
Si prevedeva, inoltre, di avviare un adeguato piano formativo rivolto a tutto il personale interessato al processo ed un servizio di assistenza agli utenti coinvolti. La formazione e l’assistenza avrebbero dovuto essere garantite dal soggetto attuatore del piano.
Tale programma non è stato però rispettato. Il MIUR ha indicato il mancato reperimento di risorse aggiuntive quale causa della mancata realizzazione dell’archivio virtuale, del fascicolo elettronico degli alunni e della scrivania virtuale semplificata. Di recente ha rappresentato che tale intervento è stato inserito nel programma ITC della tecnologia dell’informazione e della comunicazione 2015 dalla direzione generale per i contratti, gli acquisti e per i sistemi informatici e la statistica, la quale stava valutando la possibilità di assicurare al progetto la copertura finanziaria con fondi strutturali europei (Pon 2014–2020).
In risposta ad una specifica richiesta, l’amministrazione ha rappresentato che possono interagire tra loro gli applicativi esistenti nelle scuole e le applicazioni del MIUR (c.d. interoperabilità).
La maggior parte dei servizi dovrebbe riguardare i dati degli alunni, per la costituzione dell’anagrafe presso il ministero, e i registri elettronici presso le istituzioni scolastiche, ma tali strumenti non sono stati attuati.
Risulta invece attuata la previsione legislativa secondo la quale, a decorrere dall’anno scolastico 2012/2013, le iscrizioni alle istituzioni scolastiche statali di ogni ordine e grado per gli anni scolastici successivi avvengono esclusivamente in modalità on-line attraverso un apposito applicativo che il MIUR mette a disposizione delle scuole e delle famiglie. Il MIUR ha comunicato inoltre di aver esteso, dal corrente anno scolastico, il sistema delle iscrizioni on-line agli istituti di formazione professionale accreditati dalle regioni, utilizzando l’applicazione Scuola in chiaro. Per ora hanno beneficiato di tale sistema solo quattro regioni (Piemonte, Veneto, Lombardia, Molise), ma la possibilità è aperta a tutte le regioni interessate.
Nell’a.s. 2014/2015 le iscrizioni on-line hanno toccato il 98,9% sul totale delle domande attese. È stata comunque assicurata alle famiglie la possibilità di effettuare l’iscrizione presso la scuola, con l’assistenza del personale.
La modalità di comunicazione on-line scuola-famiglia e scuola-insegnanti risulta attuata nel 50% delle scuole.
Il protocollo informatico, obbligatorio per le pubbliche amministrazioni dal 2004, è molto diffuso (78,3%) in tutte le scuole; in più del 50% degli istituti è presente il servizio di comunicazione on-line scuola-famiglia; il registro elettronico di classe, di recente introduzione, ha avuto una diffusione nelle scuole pari al 58,2% nell’a.s. 2013/2014 e del 69% in quello successivo (vedi grafico).
Il registro elettronico del docente è stato utilizzato nell’a.s. 2013/2014 nel 63% delle scuole e nel 74% in quello successivo.
Meno utilizzata, per l’a.s. 2013/2014, è stata l’archiviazione elettronica dei documenti con una percentuale del 31,2.
Il MIUR ha riferito di aver sviluppato un’apposita piattaforma che consente, tra i vari servizi, la possibilità di pubblicazione delle pagelle in formato digitale, per la presa visione, da parte dei genitori, ma non ha fornito dati numerici in ordine alla diffusione di tale strumento.
Nella nota del 10 ottobre 2014, il MIUR indica il numero di classi dotate di computer nelle scuole secondarie di primo e di secondo grado, nell’a.s. 2013/2014, con le relative percentuali rispetto al totale e i dati relativi all’uso dei tablet nelle aule. Secondo questa tabella le aule in cui si una un tablet sono poco più del 2% e quelle in cui si usa almeno un personal computer sono il 7%.
Cosa si è fatto
Per quanto attiene alle scuole, risultano pervenuti ad un buon livello di realizzazione gli obiettivi espressamente posti dall’art. 7, cc. 28 e ss. del citato D.L. n. 95/2012. Come già detto, è funzionante il sistema dell’iscrizione on-line, esteso anche nell’ultimo anno scolastico agli enti che erogano corsi di formazione professionale accreditati dalle regioni.
Nel 69% delle scuole italiane è stato introdotto il registro di classe on-line (anno scolastico 2014/2015), mentre il registro elettronico del docente ha raggiunto nello stesso anno scolastico un utilizzo pari al 74% delle scuole, sebbene con distribuzione geografica diseguale.
Il ministero non ha fornito dati in ordine all’uso presso le scuole del rilascio della pagella on-line, sebbene abbia segnalato di aver sviluppato e messo a disposizione delle scuole un’apposita piattaforma che, tra i vari servizi, include la possibilità di consentire alle famiglie l’accesso alla pagella on-line.
Cosa resta da fare
Non risultano invece attuati altri obiettivi previsti nel piano di dematerializzazione, quali l’archivio virtuale, il fascicolo elettronico degli alunni e la scrivania virtuale semplificata, di cui il piano stesso prevedeva l’affidamento al Consorzio Cineca, che, secondo un recente parere del Consiglio di Stato, intervenuto il 30 gennaio 2015, può svolgere attività affidategli dal MIUR secondo il modello della persona giuridica in house providing, cioè evitando il ricorso ad imprese operanti sul mercato mediante procedure di evidenza pubblica.
Il rapporto di collaborazione con tale organismo non ha avuto corso, proprio a causa dei dubbi che erano sorti su tale possibilità.
È certamente da potenziare all’interno delle scuole l’utilizzo degli strumenti informatici, quali PC e tablet, così come è necessario implementare la comunicazione in modalità on-line scuola-famiglia e scuola-insegnanti oltre l’attuale percentuale che non supera il 50% delle istituzioni scolastiche.
Cosa ha previsto la Buona Scuola
La recente legge di riforma (Legge 13/07/2015, n. 107) ha previsto l’adozione del Piano nazionale per la scuola digitale, con la finalità di sviluppare e migliorare le competenze digitali degli studenti e di rendere la tecnologia digitale uno strumento didattico di costruzione delle competenze in generale. Tali obiettivi sono posti in relazione alla programmazione europea e regionale e con il Progetto strategico nazionale per la banda ultralarga.
Disposizioni sono state dettate in relazione agli obiettivi della formazione dei docenti per l’innovazione didattica e lo sviluppo della cultura digitale per gli studenti e della formazione del personale amministrativo.
Altra norma prevede l’istituzione del curriculum dello studente collegato a un’identità digitale e al piano nazionale per la scuola digitale. L’informatizzazione e la dematerializzazione sono indicate come priorità politiche e obiettivi strategici negli atti di indirizzo del MIUR e nelle direttive generali sull’azione amministrativa: Direttiva generale n. 8 del 22/02/2013 – Atto d’indirizzo n. 8003 del 4/02/2013; Direttiva generale n. 3 del 31/01/2014 – Atto d’indirizzo dell’8/01/2014; Atto d’indirizzo n. 2 del 4/02/2015.
Raccomandazioni
A conclusione della relazione sono state formulate raccomandazioni all’amministrazione volte essenzialmente a dare impulso e accelerazione al completamento delle parti del piano non attuate, nonché ad incentivare prassi e comportamenti che rendano effettivi i benefici della dematerializzazione in termini di miglioramento dell’efficienza e dei servizi, nonché di risparmi nelle spese postali e nel consumo di carta.
La Corte ha acquisito dati, sia dal ministero, sia dall’Ufficio centrale di bilancio presso il ministero stesso, per verificare la possibilità di stimare risparmi di spese postali e per consumo di carta. Quest’aspetto dell’indagine ha riguardato soltanto gli uffici ministeriali e ha indicato l’esistenza di margini di riduzione della spesa che dipendono anche dalla modifica delle abitudini degli operatori, nel senso della riduzione dell’utilizzo della carta al minimo indispensabile e della sostituzione del mezzo postale con quello informatico. La Corte dei conti raccomanda, pertanto, all’amministrazione di porre in atto tutti gli strumenti per realizzare tale obiettivo, così come raccomanda di definire tempi certi per la realizzazione di tutti gli obiettivi, di rimodulare il piano secondo le indicazioni normative nel frattempo intervenute, e allorché si riprenda la collaborazione con il Cineca, di definire corrispettivi delle prestazioni, in accordo con l’AgId, convenienti rispetto al ricorso al mercato.
L’amministrazione dovrà adoperarsi per assicurare l’uniformità del processo di dematerializzazione e di informatizzazione nelle scuole di tutto il territorio nazionale. Pertanto, anche in relazione agli aspetti che dipendono dall’iniziativa autonoma delle singole scuole, l’amministrazione dovrà effettuare un costante monitoraggio (che potrebbe essere svolto anche mediante gli uffici scolastici regionali), adottando, ove occorra, gli opportuni interventi sussidiari.
Infine, in considerazione dell’aumentata disponibilità, da parte delle scuole, di strumentazioni informatiche, la Corte raccomanda al MIUR di promuovere l’adozione di misure di protezione della proprietà e integrità di tali beni.
