Si è parlato molto in questi giorni di nuove regole riguardanti i dipendenti pubblici e l’utilizzo dei social network. Le nuove misure, recate dal decreto-legge cosiddetto “PNRR 2”, erano state anticipate dai media, ma principalmente dalla pagina istituzionale del Dipartimento della Funzione Pubblica con articolo del 13/04/2022.
La notizia, rimbalzata su vari organi di informazione, ha dato luogo a ricostruzioni che raccontano di una stretta vigorosa sull’utilizzo dei social da parte dei pubblici dipendenti, fino ad arrivare ad ipotesi di licenziamento.
Il Decreto-Legge 36 del 30/04/2022 è stato pubblicato lo stesso giorno in Gazzetta Ufficiale.
L’art. 4, recante “Aggiornamento dei codici di comportamento e formazione in tema di etica pubblica” testualmente prevede che:
1. All’art. 54 del D.Lgs. 165 del 30/03/2001 sono apportate le seguenti modificazioni:
a) dopo il comma 1 è inserito, il seguente: «1-bis. Il codice contiene, altresì, una sezione dedicata al corretto utilizzo delle tecnologie informatiche e dei mezzi di informazione e social media da parte dei dipendenti pubblici, anche al fine di tutelare l’immagine della pubblica amministrazione.»;
b) al comma 7 è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Le pubbliche amministrazioni prevedono lo svolgimento di un ciclo formativo la cui durata e intensità sono proporzionate al grado di responsabilità e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente, sui temi dell’etica pubblica e sul comportamento etico.».
2. Il codice di comportamento di cui all’art. 54 del D.Lgs. 165 del 30/03/200 è aggiornato entro il 31 dicembre 2022 anche al fine di dare attuazione alle disposizioni di cui al comma 1, lettera a).
Dalla lettura della scarna disposizione si evince che le pubbliche amministrazioni dovranno, entro il 31 dicembre 2022, intervenire sui singoli Codici di comportamento, prevedendo un’apposita sezione per disciplinare l’utilizzo dei social e dei mezzi di informazione “anche” al fine di tutelare l’immagine della Pubblica Amministrazione.
Se pare necessario, quindi, che l’ormai ampio e generalizzato uso dei social network necessiti di confini certi riguardo all’utilizzo da parte dei dipendenti pubblici, che come noto rivestono un ruolo peculiare di esclusività, lealtà, riserbo rispetto agli altri dipendenti, è parimenti doveroso inquadrare la materia nei giusti confini, rammentando anche che alcune libertà, quali la riservatezza delle comunicazioni e la libera manifestazione di pensiero, godono di una copertura costituzionale, che deve essere considerata preminente.
Parimenti, è necessario distinguere gli strumenti che la tecnologia mette oggi a disposizione per l’interazione digitale, che spesso anticipano con ampio margine gli interventi normativi.
L’ANAC sul tema
La materia non è per la prima volta oggetto di interventi normativi/istituzionali.
L’ANAC, con la deliberazione 177/2020, recante le Linee guida in materia di Codici di comportamento delle amministrazioni pubbliche, al paragrafo 9 (relativo ai contenuti dei codici di comportamento) già testualmente prevede, in proposito dell’obbligo di buon andamento e correttezza del servizio:
In tale ambito rientra l’art. 11 del codice che contiene prescrizioni generiche riguardanti gli adempimenti richiesti dalle norme sul procedimento amministrativo, l’utilizzo corretto della possibilità di essere esonerati dalla prestazione lavorativa, l’uso dei materiali e delle attrezzature dell’ufficio.
Atteso il rilievo che oggi riveste l’utilizzo di social network, le amministrazioni possono valutare di integrare questo ambito, ad esempio, con il dovere di accedere ai social network nel rispetto delle regole interne che dettano permessi e divieti di utilizzo delle piattaforme social. Con riferimento a tale ambito, il codice nazionale potrebbe essere altresì integrato con la previsione secondo cui i destinatari del codice mantengono la funzionalità e il decoro degli ambienti, utilizzano gli oggetti, le attrezzature e gli strumenti esclusivamente per finalità lavorative, e adottano comportamenti volti alla riduzione degli sprechi e al risparmio energetico. O, ancora, prevedendo che i destinatari del codice si astengono dal rendere pubblico con qualunque mezzo, compresi il web o i social network, i blog o i forum, commenti, informazioni e/o foto/video/audio che possano ledere l’immagine dell’amministrazione, l’onorabilità dei colleghi, nonché la riservatezza o la dignità delle persone.
Alcuni codici di comportamento settoriali hanno quindi già trattato il tema dell’utilizzo dei social, ponendo a carico dei dipendenti pubblici regole che, se disattese, possono assumere rilievo disciplinare.
Gli interventi giurisprudenziali
Di contro, numerosi interventi giurisprudenziali sul punto sono intervenuti con interpretazioni talora difformi, di cui è arduo dar conto.
Ad esempio, il Consiglio di Stato, con la pronuncia 848 del 21/02/2014, in proposito di un agente di pubblica sicurezza (comparto peculiare, come noto non privatizzato) che, su un profilo privato (accessibile quindi non dal pubblico generalizzato ma solo tramite autorizzazione), aveva pubblicato proprie fotografie con travestimenti atti a manifestare proprie tendenza sessuali, giunse a ritenere che il concetto di decoro, affine a quello del buon costume e della morale, varia con il tempo e nello spazio, e che la vita sessuale è degna di tutela piena alla luce della Costituzione italiana e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Il Consiglio di Stato, con questa importante pronuncia, pose già qualche anno fa attenzione sul concetto di comunicazione social (distinguendo tra utilizzo del mezzo internet tout court e quello che si svolge in luogo non aperto a tutti ma riservato), fino ad affermare che «Pur non disconoscendo che chiunque eserciti la propria libertà di espressione si assume “doveri e responsabilità”, la cui ampiezza dipende dalla sua situazione e dai mezzi tecnici che utilizza [...] la comunicazione rientra nelle legittime manifestazioni della libertà di espressione, in quanto afferisce esclusivamente alla vita privata del ricorrente, e si svolge in modo da proteggere sufficientemente il proprio ruolo professionale, fuori dall’ambiente di lavoro e di riferimenti anche casuali allo stesso».
Ancora, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), con sentenza del 15/06/2021, in relazione al fatto di una dipendente pubblica (non italiana) che aveva subito licenziamento per aver manifestato con un like apprezzamento ad un post su Facebook, pubblicato da terzi, ritenne sproporzionata la sanzione comminata per numerosi motivi esimenti, quali il contesto, la poca pubblicità del fatto, l’esiguità della condotta, la mancanza di diffusione del messaggio in relazione al solo like manifestato, ed evidenziò come ogni condotta supposta denigratoria debba essere attentamente contestualizzata, sottolineando la differenza tra pubblico ristretto e condivisione di notizie su pagine molto frequentate.
Molte altre sentenze, relative anche a comportamenti di dipendenti privati, hanno generalmente sottolineato come sia lesivo del decoro e del rapporto fiduciario con il datore di lavoro il messaggio non rivolto ad un pubblico ristretto o in chat private, ma generalmente fruibile da un pubblico vasto di persone, quale, ad esempio, la pubblicazione di frasi denigratorie sul proprio profilo Facebook (es. Cass. 27939/2021).
Adempimenti per le singole amministrazioni
La scarna, recentissima previsione normativa, insieme ai variegati interventi giurisprudenziali, renderanno prevedibilmente difficile il lavoro delle singole amministrazioni, con il rischio peraltro che comportamenti con copertura costituzionale vengano trattati in materia difforme dalle singole P.A., in sede nemmeno normativa di secondo grado, ma amministrativa.
In attesa di ulteriori interventi di chiarimento, è auspicabile che ogni amministrazione operi attente valutazioni nel disciplinare l’uso dei social da parte dei propri dipendenti, distinguendo anzitutto tra mezzi a disposizione (es. Whatsapp, usato prevalentemente come messaggistica istantanea, e altri mezzi come Facebook, Twitter e Instagram, circuiti di interazione sociale) e potenziale diffusione dei messaggi, prima di passare all’ancora più complicata definizione di decoro e lesione dell’immagine.
