Nel 1940, il Primo Ministro britannico Winston Churchill impartiva al proprio governo queste istruzioni:
Chiedo ai miei colleghi e al loro personale di scrivere testi più brevi, che espongano i punti principali in una sequenza di paragrafi brevi e incisivi. [...]
È ora di mettere fine a frasi come queste: «È altresì di estrema importanza tenere presenti le seguenti considerazioni», o «Dovrebbe essere presa in considerazione la possibilità di porre in essere». La maggior parte di queste frasi fumose non sono che vuota verbosità, e potrebbero essere eliminate o sostituite da una parola sola.
La forte spinta registrata i questi ultimi anni verso l’evoluzione di un’amministrazione pubblica in grado di comunicare con chiarezza e farsi capire dai destinatari delle proprie azioni è stata affidata principalmente alla digitalizzazione degli atti, agli obblighi di pubblicazione on-line, all’implementazione di banche dati che raccolgono e metabolizzano enormi quantità di dati interoperabili che spesso si relazionano tra loro in cooperazione applicativa.
Eppure questi sforzi potrebbero non raggiungere gli obiettivi desiderati (amministrazioni pubbliche dialoganti tra loro e con i cittadini) se non sono chiaramente definiti, alla base, elementi essenziali di correttezza e semplicità dei procedimenti e degli atti amministrativi.
Il riferimento è in particolare rivolto a quelle espressioni della volontà collegiale o monocratica che assumono il nome di deliberazioni (delibere) o determinazioni (determine) e che negli Istituti scolastici purtroppo, per una serie di motivi indipendenti dalla volontà degli addetti al lavori, non sono sempre predisposte e gestite nella sostanza e nelle forme dovute.
Differenza tra delibera e determina
Delibere e determine sono entrambi da ricomprendere nell’ambito degli atti amministrativi che, sia pure di diversa classificazione, si compongono di elementi tipici comuni.
Ciò che distingue le due tipologie di atti è il soggetto agente, cioè il soggetto che mediante questi atti esprime la propria volontà; in riferimento alla contabilità delle Istituzioni scolastiche possiamo distinguere tra:
- Organo collegiale con poteri di indirizzo e di controllo: Consiglio di Istituto, competente a deliberare gli atti più rilevanti in materia (programma annuale, conto consuntivo, modifiche di rilievo, attività negoziale);
- Organo individuale (monocratico) con responsabilità di gestione: Dirigente scolastico, titolare dell’attività negoziale che, nella sua veste di committente pubblico, manifesta la propria volontà di acquisire beni e/o servizi mediante una determinazione a contrarre.
Struttura formale degli atti
Senza alcuna pretesa esaustiva, analizziamo la struttura formale e gli elementi essenziali che costituiscono entrambi gli atti:
Intestazione
Indica il soggetto proponente, in cui sono indicati:
- denominazione dell’atto (delibera, determina...);
- soggetto agente/autorità emanante (Dirigente scolastico, Consiglio di Istituto...);
- oggetto (che cosa si intende fare con quel provvedimento: es. delibera di modifica al programma annuale, determina a contrarre per acquisizione beni/servizi...);
- estremi (data, numero progressivo o di protocollo, tali da identificare il provvedimento in modo univoco).
Premessa
Comprende:
- il preambolo, con il riferimento a norme e altri elementi in base ai quali l’atto è adottato (fatti, atti del procedimento, accertamenti, norme giuridiche riportate in base alla gerarchia delle fonti, pareri), introdotti dai termini Premesso/Visto (che) a cui segue la parte descrittiva (elementi di fatto).
Premesso che è in genere una formula utilizzata per indicare precedenti che possono svilupparsi nel prosieguo dell’atto; Visto è da usare per il richiamo sintetico a norme di legge, pareri o altra documentazione agli atti della deliberazione, completa di riferimenti precisi;
- la motivazione, richiesta in ogni atto amministrativo – ad esclusione solitamente dei bilanci, la cui approvazione non ha bisogno di motivazioni – per la quale vengono utilizzate le formule Considerato / Ritenuto (che) a cui segue la parte valutativa (elementi discrezionali che esprimono il pubblico interesse).
La premessa deve quindi essere esaustiva e congrua, precisando la situazione di contesto in relazione alla quale si adotta l’atto le problematiche che hanno indotto l’amministrazione ad attivarsi, i motivi per cui deve essere adottato un provvedimento e le modalità con cui si vuole realizzarlo.
Parte centrale
È costituita dal dispositivo, parte del provvedimento che contiene l’espressione della volontà vera e propria del soggetto agente che adotta l’atto; è la parte che dà valore all’atto stesso ed è introdotta dai verbi delibera / determina / decreta...
Se l’atto comporta una spesa, deve sempre essere indicato il modo per sostenerla, esplicitando esplicitato il mezzo e il modo di copertura.
Di solito questa parte è rinvenibile nelle determine a contrarre, che esprimono la decisione di acquistare un bene o un servizio, mentre è più raro che vi siano delibere che comportino una spesa (fatta salva l’ipotesi di contratti pluriennali e acquisto di immobili), essendo affidata al Dirigente scolastico l’attività gestionale e quella negoziale.
Può essere indicata l’autorità cui è possibile ricorrere avverso quanto disposto dal provvedimento e i termini del ricorso, che per le delibere di solito sono 15 giorni dalla data di pubblicazione della delibera medesima, trascorsi i quali diventano definitive (art. 14, comma 7 del D.P.R. 275/1999).
Non bisogna sottovalutare, a questo proposito, la stretta correlazione tra pubblicazione ed efficacia dell’atto: lo stato di definitività è conseguente e soddisfatto mediante la pubblicità.
Conclusione
Contiene luogo, data e sottoscrizione.
Gli atti devono sempre essere sottoscritti con firma autografa, a stampa o digitale. Le delibere devono essere firmate da chi rappresenta l’organo collegiale (presidente) e da chi ne verbalizza la volontà (segretario); anche se la firma è apposta in modo abbreviato (quando addirittura non è uno scarabocchio) essa è egualmente valida quando sia comunque possibile individuare l’organo che ha adottato l’atto. È buona regola tuttavia indicare il nome del soggetto che deve firmare, della qualifica posseduta e della carica che riveste.
Le formule Firmato / Firma sostituita a mezzo stampa sono valide se apposte sulle copie, purché l’originale esistente agli atti abbia la sottoscrizione di pugno del soggetto competente.
Concludono la struttura del provvedimento il visto di attestazione della copertura finanziaria (se l’atto comporta una spesa) rilasciato dal Direttore SGA e l’attestazione di pubblicazione all’albo on-line dell’Istituto.
Verbali
Per ogni seduta degli organi collegiali deve essere redatto un verbale (C.M. 105/75 art. 1), atto che ha lo scopo di documentare l’attività, diversamente dalla delibera che contiene invece l’espressione di volontà, la decisione dell’organo collegiale.
Elementi essenziali dei verbali sono:
- Indicazione dell’organo la cui seduta viene verbalizzata (Consiglio, Giunta, Collegio...);
- Luogo, data e ora della riunione, con l’attestazione che l’avviso di convocazione è stato recapitato nei termini e nelle forme previste dal regolamento di Istituto;
- Attestazione della valida costituzione dell’organo collegiale, per la presenza del quorum necessario;
- Indicazione dell’oggetto posto all’ordine del giorno su cui si è votato;
- Elenco nominativo dei presenti e degli assenti;
- Fasi salienti della discussione in relazione a ciascun oggetto posto all’ordine del girono, con l’indicazione dei nominativi di coloro che hanno preso la parola (da evitare la generica dicitura “dopo ampia discussione...”);
- Riproduzione fedele della proposta soggetta a votazione, con l’indicazione della forma della votazione (palese per alzata di mano, a scrutinio segreto...);
- Esito delle votazioni, come proclamato dal presidente della seduta (numero presenti, astenuti, votanti, voti favorevoli, voti contrari... – se il regolamento lo prevede o ciascun consigliere ne fa richiesta, vanno indicati i nominativi dei consiglieri che si sono astenuti o hanno espresso voto contrario);
- Attestazione dell’ora in cui la seduta si è conclusa;
- Sottoscrizione di presidente e segretario verbalizzante.
Pubblicità degli atti
Per quanto riguarda la pubblicità degli atti, va ricordata, benché persa nella notte dei tempi, la C.M. n. 105/1975, che all’art. 13 prevede la pubblicazione del testo delle deliberazioni entro il termine massimo di otto giorni dalla relativa seduta del consiglio, mentre i verbali e tutti gli atti scritti preparatori – per lo stesso periodo – sono esibiti a chiunque ne faccia richiesta.
Dal 1975 dobbiamo però fare un balzo fino al 2013, anno di approvazione del D.Lgs. 33 che disciplina e rafforza gli obblighi di pubblicità e trasparenza di documenti, di informazioni e di dati concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, da pubblicare nella sezione “Amministrazione Trasparente” dei siti istituzionali.
Di fatto, delibere, determine e verbali sono pubblicati sui siti delle istituzioni scolastiche in modalità, forma, struttura e contenuti diversi tra loro, secondo scienza e coscienza individuali; ciò che conta è l’impegno a «garantire una comunicazione chiara e univoca, perché gli atti amministrativi [...] devono essere progettati e scritti pensando a chi legge. Oltre ad avere valore giuridico [...] hanno un valore di comunicazione e come tali devono essere pensati» (art. 98 Costituzione; Direttiva del Ministro per la Funzione Pubblica 8/05/2002).
«Infine, è essenziale ribadire che per il miglioramento della qualità degli atti amministrativi è assolutamente necessaria una forte e costante attività formativa del personale.
Solo così sarà possibile superare vecchie abitudini, avviare un processo di uniformità degli atti e renderli più accessibili ai cittadini.»
(Guida alla redazione degli atti amministrativi)
