Procedure negoziali delle istituzioni scolastiche

Prima di procedere ad un acquisto, le istituzioni scolastiche devono avere ben presente la normativa di riferimento per individuare la corretta procedura da seguire.

In materia di appalti pubblici valgono le regole definite dal D.Lgs. 163/2006 (Codice degli Appalti). Per le scuole, a queste vanno ad aggiungersi le disposizioni relative all’attività negoziale delle istituzioni scolastiche di cui al D.I. 44/2001 (Regolamento concernente le “Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche”). Con riferimento specifico ai PON, valgono poi le “Disposizioni e istruzioni per l’attuazione delle iniziative cofinanziate dai Fondi Strutturali 2007/2013” in ordine all’acquisizione dei beni,servizi e lavori, funzionali alla realizzazione degli interventi finanziati dal PON FSE “Competenze per lo Sviluppo” e dal PON FESR “Ambienti per l’apprendimento”.

Con la nota prot. n. 10565 del 4/07/2012 il Miur ha fornito chiarimenti e istruzioni in ordine alle procedure per l’acquisizione in economia di lavori e servizi, compresi i servizi di ingegneria e architettura, e forniture funzionali alla realizzazione degli interventi finanziati dal PON FSE. La nota, pur riguardando dei progetti specifici, contiene comunque indicazioni valide anche per altre tipologie di interventi.

Le procedure ad evidenza pubblica

In considerazione dell’estrema rilevanza che la materia degli appalti riveste a livello comunitario, è necessario prestare la massima attenzione nell’attuazione delle procedure di evidenza pubblica.

È infatti bene tener presente che la disciplina riguardante tali procedure, ai fini della selezione del soggetto al quale affidare l’appalto, forma oggetto di costante controllo da parte degli organismi comunitari, con le Autorità nazionali chiamate a garantire la corretta gestione degli appalti; anche in considerazione del fatto che la non corretta applicazione della normativa in materia di appalti comporta la totale inammissibilità della spesa dei relativi progetti.

Le acquisizioni in economia

Tra le procedure negoziali alle quali più diffusamente ricorrono le istituzioni scolastiche, normalmente riferite ad importi limitati, rientrano le procedure per le acquisizioni in economia.

Per l’acquisizione di servizi e forniture e per la realizzazione di lavori, all’interno delle azioni finanziate dal PON FSE “Competenze per lo Sviluppo” e dal PON FESR “Ambienti per l’apprendimento”, le istituzioni scolastiche – qualora ricorrano le condizioni di tipo quantitativo e qualitativo individuate dalla normativa in materia di appalti – hanno la facoltà di procedere ai relativi affidamenti ricorrendo alle procedure in economia o addirittura in via diretta. Alcune peculiarità discendono poi dalla disciplina di cui al Regolamento sulla Contabilità delle Istituzioni Scolastiche.

In particolare, in caso di contratti di modesto valore economico e tenuto conto delle esigenze connesse alle attività oggetto di finanziamento – ferma restando la possibilità di avvalersi comunque delle ordinarie procedure di gara (aperta, ristretta e negoziata) – le scuole:

1. possono procedere all’acquisizione di lavori, servizi e forniture mediante la procedura di cottimo fiduciario, uno strumento di semplificazione per la gestione delle attività contrattuali di modesto valore economico finalizzate all’acquisizione di lavori, servizi e forniture funzionali alla realizzazione degli interventi finanziati. Il cottimo fiduciario è assimilabile alle procedure negoziali senza bando sotto il profilo procedurale: avvalendosi di tale procedura, la stazione appaltante consulta mediante invito (la regolarità della lettera di invito rappresenta oggetto di specifico controllo) almeno cinque operatori economici ritenuti idonei alla realizzazione del lavoro, servizio o fornitura da acquisire, se disponibili. La procedura di selezione deve comunque svolgersi nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento di ispirazione comunitaria; trovano peraltro applicazione, oltre alle disposizioni specificamente afferenti il cottimo fiduciario, i principi generali in tema di procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti prescritti dal Codice degli Appalti e dal Regolamento di attuazione (comma 14 dell’art. 125 del Codice degli Appalti);
2. al di sotto di determinate soglie (si veda più avanti), normativamente individuate, possono procedere ad affidamento previa acquisizione di tre preventivi (c.d. procedura comparativa ex art. 34 del Regolamento sulla Contabilità delle Istituzioni Scolastiche) ovvero all’affidamento diretto ad un’impresa di fiducia da parte del responsabile del procedimento.

Presupposti quantitativi per le acquisizioni in economia

L’affidamento avviene mediante cottimo fiduciario e dunque con espletamento di gara informale con almeno cinque operatori:

• per i lavori il cui importo sia pari o superiori a € 40.000,00 e fino a € 200.000,00;
• per servizi e forniture il cui importo sia compreso tra € 40.000,00 e fino a € 130.000,00, e cioè fino alla c.d. soglia “comunitaria” individuata, con riferimento alle autorità governative centrali, con regolamento comunitario emanato ogni due anni e valido per il successivo biennio.

Al di sotto della soglia di € 40.000,00 il responsabile del procedimento può procedere all’affidamento diretto per tutte le tipologie di acquisizioni (lavori, servizi e forniture).

Con specifico riferimento alle istituzioni scolastiche, tuttavia, l’art. 34 del Regolamento sulla Contabilità delle Scuole, stabilisce che – ferma restando la necessità di osservare le norme comunitarie in materia di appalti – per l’attività di contrattazione riguardanti appalti il cui valore complessivo ecceda il limite di spesa di € 2.000,00 oppure il limite preventivamente fissato (anche in aumento) dal Consiglio d’Istituto, il Dirigente scolastico procede alla scelta del contraente, previa comparazione delle offerte di almeno tre ditte direttamente interpellate. L’osservanza di detto obbligo è peraltro esclusa quando non sia possibile acquisire da altri operatori il medesimo bene sul mercato di riferimento dell’Istituto.

Pertanto, le Istituzioni scolastiche per tutte le tipologie di affidamento (lavori, servizi e forniture):

• se il valore delle acquisizioni è compreso tra € 2.000,00 (o il limite preventivamente fissato dal Consiglio d’Istituto) e € 40.000,00 potranno procedere all’affidamento previa acquisizione di tre preventivi ex art. 34 del Regolamento sulla Contabilità delle Istituzioni Scolastiche;
• al di sotto di € 2.000,00 (o del limite preventivamente fissato dal Consiglio di Istituto), il Dirigente scolastico potrà procedere all’affidamento diretto. Gli importi sopra indicati si intendono al netto d’IVA. È vietato il frazionamento artificioso delle prestazioni al fine di applicarvi la disciplina delle acquisizioni in economia.

Presupposti qualitativi per le acquisizioni in economia

Perché sia legittimo il ricorso alle procedure in economia, oltre al rispetto dei limiti finanziari su esposti, è necessario che la prestazione sia acquisibile in economia.

Mentre l’individuazione da parte delle istituzione scolastica dei servizi e delle forniture da affidare in economia è libera e risponde, pertanto, alle specifiche esigenze di carattere organizzativo delle stesse, l’individuazione dei lavori acquisibili in economia è invece limitata all’ambito delle categorie generali indicate dall’art. 125, comma 6, del Codice degli Appalti.

Nello specifico, con riferimento ai lavori acquisibili in economia, il Codice prevede che gli stessi debbano essere individuati dall’istituzione scolastica nell’ambito di determinate categorie, ed essenzialmente riconducibili ad ipotesi legate all’urgenza, all’imprevedibilità e al modesto valore della manutenzione o della riparazione di opere od impianti. In particolare:

1. manutenzione o riparazione di opere o impianti, quando ricorre un evento imprevedibile e non sia possibile realizzarle con gli ordinari sistemi di affidamento;
2. manutenzione di opere o di impianti;
3. interventi non programmabili in materia di sicurezza;
4. lavori che non possono essere differiti, dopo l’infruttuoso esperimento delle procedure di gara;
5. lavori necessari per la compilazione di progetti;
6. completamento di opere o impianti a seguito della risoluzione del contratto in danno dell’appaltatore inadempiente, quando vi è necessità e urgenza di completare i lavori.

Quanto ai servizi e forniture acquisibili in economia, ai sensi dell’art. 125, comma 10, del Codice degli Appalti e dell’art. 330 del Regolamento di Attuazione, le Istituzioni Scolastiche possono ricorrere alle procedure economali in due ipotesi:

1. con riferimento alle prestazioni e ai limiti di importo delle singole voci di spesa preventivamente individuate, nel rispetto degli atti di programmazione previsti, con regolamento o atto amministrativo generale di attuazione avuto riguardo alle proprie specifiche esigenze (vedi paragrafo successivo);
2. nelle ipotesi specificamente indicate dalla normativa di riferimento, vale a dire:
   • risoluzione di un precedente rapporto contrattuale, o in danno del contraente inadempiente, per conseguire la prestazione nel termine previsto dal contratto;
   • necessità di completare le prestazioni di un contratto in corso, ivi non previste, se non sia possibile imporne l’esecuzione nell’ambito del contratto medesimo;
   • prestazioni periodiche di servizi e forniture, a seguito della scadenza dei relativi contratti, nelle more dello svolgimento delle ordinarie procedure di scelta del contraente, nella misura strettamente necessaria;
   • urgenza, nell’ipotesi di eventi oggettivamente imprevedibili, per ovviare a situazioni di pericolo per persone, animali o cose, ovvero per l’igiene e la salute pubblica, ovvero per il patrimonio storico, artistico, culturale.

Definizione delle tipologie di beni e servizi

Per l’individuazione delle tipologie di beni e servizi acquisibili in economia è necessario che le istituzioni scolastiche provvedano all’adozione di un apposito atto regolamentare ad opera del Dirigente scolastico.

Tale provvedimento dovrà essere coerente con le previsioni contenute nel programma annuale dell’esercizio finanziario di riferimento approvato dal Consiglio d’Istituto recante «l’oggetto, l’importo presunto e la relativa forma di finanziamento» delle acquisizioni programmate per l’anno di riferimento.

L’art. 271 del DPR 207/2013 disciplina la programmazione dell’attività contrattuale per l’acquisizione di beni e servizi, prevedendo che:

«Ciascuna amministrazione aggiudicatrice può approvare ogni anno un programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi relativo all’esercizio successivo [...].
Il programma individua l’oggetto, l’importo presunto e la relativa forma di finanziamento. Con riferimento a ciascuna iniziativa in cui si articola il programma annuale, l’amministrazione provvede, nel corso dell’esercizio, alla verifica della fattibilità tecnica, economica ed amministrativa. Qualora l’amministrazione aggiudicatrice abbia predisposto il programma di cui al presenta articolo, rimane salva la possibilità di avviare procedimenti per l’acquisizione di beni e servizi non previsti in caso di urgenza risultante da eventi imprevisti o imprevedibili in sede di programmazione.
Le amministrazioni aggiudicatrici che non sono tenute a predisporre un bilancio preventivo possono approvare il programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi con modalità compatibili con la regolamentazione di programmazione vigente presso le stesse».

Modalità di attuazione

Per entrambe le procedure su esposte, gli operatori economici – rispettivamente cinque o tre – devono essere individuati dal Dirigente scolastico, avvalendosi nella fase istruttoria dell’opera del Dsga, tramite indagine di mercato (c.d. gara esplorativa, che può svolgersi a mezzo di internet, mezzi di informazione cartacei ecc.), tramite elenco di operatori economici predisposto dall’istituzione scolastica o ancora attraverso il Mercato Elettronico o direttamente della piattaforma CONSIP.

Per le procedure in esame, la consultazione avviene tramite lettera di invito che dovrà contenere i seguenti elementi:

1. CIG e CUP, quest’ultimo acquisito, per conto del beneficiario, da parte dell’Autorità di Gestione dei PON istruzione;
2. oggetto della prestazione, caratteristiche tecniche importo massimo previsto (IVA esclusa);
3. garanzie richieste all’affidatario del contratto;
4. termine di presentazione delle offerte;
5. periodo in giorni di validità delle offerte stesse;
6. indicazione del termine per l’esecuzione della prestazione;
7. criterio di aggiudicazione prescelto;
8. elementi di valutazione, nel caso si utilizzi il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
9. eventuale clausola che preveda di non procedere all’aggiudicazione nel caso di presentazione di un’unica offerta valida;
10. misura delle penali;
11. obbligo per l’offerente di dichiarare nell’offerta di assumere a proprio carico tutti gli oneri assicurativi e previdenziali di legge, di assicurare le norme vigenti in materia di sicurezza sul lavoro e di retribuzione dei lavoratori dipendenti, nonché di accettare condizioni contrattuali e penalità;
12. indicazione dei termini di pagamento;
13. requisiti soggettivi richiesti all’operatore economico, e la richiesta allo stesso di rendere apposita dichiarazione in merito al possesso dei requisiti soggettivi richiesti.

Oneri di pubblicità

Le procedure di acquisto in economia di lavori, beni e servizi non sono sottoposte a particolari obblighi di pubblicità dalla normativa di riferimento.

Ai sensi dell’art. 173 e 331 del Regolamento di Attuazione, in caso di ricorso al cottimo fiduciario per gli affidamenti in economia di lavori, beni e servizi, l’unico obbligo di pubblicazione è l’avviso di post-informazione a seguito dell’aggiudicazione mediante pubblicazione sul profilo della istituzione scolastica.

Deve escludersi invece l’applicabilità degli obblighi di pubblicità e di comunicazione stabiliti in relazione alle procedure negoziate sotto-soglia; tale esclusione, peraltro, è espressamente sancita dall’art. 331 del Regolamento di Attuazione, fermo restando che le stazioni appaltanti debbano osservare il principio della massima trasparenza quale risultante del contemperamento tra esigenze di efficienza amministrativa e tutela dei principi della parità di trattamento, non discriminazione e concorrenza tra gli operatori.

Ciò premesso, al fine di garantire la massima trasparenza, è opportuno inserire la determina di indizione della gara per l’affidamento in economia e la lettera di invito sul sito web istituzionale della scuola. Peraltro, per i Fondi Strutturali il Miur ha disposto l’obbligatorietà della pubblicazione dell’invito e dell’aggiudicazione sul sistema informativo.

Scelta del contraente

Se viene scelto quale criterio di aggiudicazione l’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione delle offerte tecniche ed economiche degli operatori economici interpellati viene gestita da una commissione giudicatrice, appositamente nominata dal Dirigente scolastico.

Diversamente, se  il criterio di aggiudicazione prescelto è quello del prezzo più basso, non è necessaria la nomina della Commissione giudicatrice, potendo il RUP (Responsabile Unico del procedimento) realizzare la comparazione tra gli operatori economici.

In entrambi i casi, permane comunque l’obbligatorietà della compilazione di una griglia attraverso la quale comparare le offerte e, in relazione ai criteri stabiliti nella lettera di invito, procedere all’individuazione dell’aggiudicatario del servizio.

Il Dirigente scolastico, sulla base delle risultanze del verbale di gara e del prospetto comparativo, nel caso del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, o del solo prospetto comparativo nel caso del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, comunica l’aggiudicazione alla prima e seconda classificata in graduatoria, disponendo per entrambe la presentazione, a riprova dei requisiti di partecipazione alla procedura comparativa, della documentazione indicata nella domanda di partecipazione, entro 10 giorni dalla ricezione della richiesta.

L’affidatario dei lavori, dei beni e servizi deve essere, infatti, in possesso dei requisiti di idoneità morale e capacità tecnico–professionale ed economico-finanziaria prescritti per prestazioni di pari importo affidate con le procedure ordinarie di scelta del contraente.

Aggiudicazione

A questo punto, il Dsga procede alla verifica dei requisiti e, se positiva, procederà a redigere il contratto, che deve contenere i seguenti elementi:

1. l’elenco dei lavori e delle somministrazioni;
2. i prezzi unitari per i lavori e per le somministrazioni a misura e l’importo di quelle a corpo;
3. le condizioni di esecuzione;
4. il termine di ultimazione dei lavori;
5. le modalità di pagamento;
6. le penalità in caso di ritardo e il diritto della stazione appaltante di risolvere in danno il contratto, mediante semplice denuncia, per inadempimento;
7. le garanzie a carico dell’esecutore.

Tempistiche

Ai sensi del D.Lgs. 53/2010, anche per la procedura in economia mediante cottimo fiduciario si impone alle istituzioni scolastiche un periodo di attesa di 35 giorni dall’aggiudicazione (definitiva) alla stipula del relativo contratto.

È però possibile derogare a tale termine: lo stesso decreto infatti prevede la possibilità per la Pubblica Amministrazione di ricorrere all’esecuzione in via d’urgenza, in applicazione di quanto stabilito dal comma 9 dell’art. 11 del D.Lgs. 163/2006. La deroga è consentita esclusivamente:

«nelle procedure in cui la normativa vigente non prevede la pubblicazione di un bando di gara, ovvero nei casi in cui la mancata esecuzione immediata della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare, compresa la perdita di finanziamenti comunitari».

Il termine dilatorio non si applica inoltre:

«se, a seguito di pubblicazione di bando o avviso con cui si indice una gara o inoltro degli inviti nel rispetto del presente codice, è stata presentata o è stata ammessa una sola offerta e non sono state tempestivamente proposte impugnazioni del bando o della lettera di invito o queste impugnazioni risultano già respinte con decisione definitiva».

Obblighi post-informativi

Come già detto, a seguito della stipula del contratto tra l’istituzione scolastica, nella veste del Dirigente dcolastico con l’Ufficiale rogante rappresentato dal Dsga e l’operatore economico aggiudicatario, la scuola dovrà adempiere agli obblighi post-informativi che, ai sensi dall’art. 173 del D.P.R. 5/10/2010 n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del D.Lgs 163/2006), sono assolti attraverso la pubblicazione del soggetto aggiudicatario sul “profilo del committente”, vale a dire il sito informatico della stazione appaltante.

Pertanto, sarà sufficiente pubblicare sul sito web dell’istituzione scolastica una scheda sintetica contenente le seguenti informazioni:

1. amministrazione aggiudicatrice;
2. procedura di aggiudicazione;
3. data verbale di aggiudicazione;
4. oggetto dell’appalto;
5. criterio di aggiudicazione;
6. numero di operatori economici invitati;
7. numero offerte presentate;
8. operatore economico aggiudicatario;
9. importo a base d’asta;
10. importo contrattuale.