Le collaborazioni di reciproco vantaggio tra scuola, associazioni, società

Da molto tempo si è radicata nelle istituzioni la consapevolezza che esse, da sole, non sono sufficienti a garantire un servizio completo e organico al territorio su cui insistono: in tutti i settori, ma in modo particolare in quelli più importanti come sanità, previdenza e istruzione sono testimoniati esempi di collaborazione indispensabile con le associazioni, costituite generalmente con le caratteristiche del volontariato, che supportano, integrano e arricchiscono il sistema istituzionale pubblico.

Il fenomeno si evidenzia in modo più forte quanto maggiori sono le difficoltà e le carenze in cui si dibattono gli organismi e le strutture deputate a svolgere funzioni essenziali come la scuola, luogo e tempo privilegiato di presidio civico e sviluppo della comunità, spesso indicata come palestra di democrazia, nonostante il continuo e costante impoverimento di ogni genere di risorse.

La scuola dell’obbligo risente maggiormente della diminuzione degli organici e della conseguente riduzione del tempo scuola, che deve fronteggiare anche rispondendo ad una crescente domanda di ampliamento, potenziamento, ammodernamento dell’offerta formativa. La questione del tempo scuola, in primis, vede dibattere posizioni e convincimenti a volte contrastanti tra loro: il recente rapporto della rete Eurydice “Recommended Annual Taught Time in Full-time Compulsory Education in Europe 2012/13” sul tema degli orari di insegnamento nelle scuole dell’obbligo in Europa rileva la progressiva diminuzione dell’orario minimo settimanale di lezione, che in Italia, a decorrere dall’anno scolastico 2009/10, si attesta su 24 ore per 33 settimane di lezione.

Fin dal 2006 i risultati OCSE PISA (PISA in Focus 2011/13 April – OECD 2011) hanno dimostrato che è la qualità, non la quantità del tempo dedicato all’apprendimento che conta maggiormente; e che gli studenti dei paesi che ottengono migliori risultati in PISA spendono meno tempo, in media, in lezioni aggiuntive dopo-scuola e nello studio individuale, e più tempo in lezioni scolastiche regolari rispetto agli studenti dei paesi con scarsi risultati in PISA. Pur tuttavia, l’eterogeneità di esperienze, background, identità, relazioni e interazioni che caratterizzano l’ambiente educativo e formativo suggerisce la necessità di sistemi di progettazione partecipata e di co-decisioni integrate da assumere per quelli che – pur essendo di minore età – sono già oggi, e non solo domani, cittadini del territorio.

Se analizziamo l’entourage che circonda le istituzioni scolastiche, possiamo stilare un lungo e variegato elenco di enti e associazioni, con i quali non è sempre facile, né risulta omogeneo, intrecciare rapporti di collaborazione: enti locali, università, aziende sanitarie, associazioni culturali, sportive, di categoria, professionali, di volontariato e di rappresentanza in generale. La collaborazione va impostata in seguito a un’analisi dei bisogni, attraverso un percorso di costruzione dell’offerta formativa che può avere origine da presupposti diversi ma deve necessariamente seguire alcune tappe imprescindibili. Facciamo alcuni esempi.

Le attività in orario extrascolastico

La riduzione del tempo scuola nella scuola dell’obbligo, in particolar modo in situazioni di svantaggio sociale (territori di montagna a rischio spopolamento o zone di periferia urbana a rischio degrado), inducono tutti i soggetti coinvolti a unire le forze e organizzare, nei locali scolastici, attività di doposcuola in orario extrascolastico. Come si può procedere? Le possibilità sono diverse.

Ad esempio, si può dare vita e costituire un’associazione di genitori, che registri il proprio Statuto, richieda eventualmente la partita IVA e si iscriva all’elenco regionale o provinciale delle associazioni, qualora esistente. Molte Regioni sostengono e finanziano tale genere di associazioni, prevedendo anche (come nel caso della Regione Toscana) dei Piani Educativi di Zona integrati e strutturati sui bisogni e sulle risorse del territorio. L’associazione può farsi carico di reperire i docenti ed elaborare, di concerto con la scuola, il progetto educativo che intende attivare nei locali della medesima ma in orario extrascolastico. Analogamente, l’associazione può acquistare e mettere a disposizione degli alunni, e della scuola nel suo complesso, attrezzature didattiche e/o sportive.

Un’altra possibilità è il coinvolgimento dell’ente locale che possibilmente fornisca il trasporto e la mensa, ampliando in genere un servizio già esistente, provvedendo anche alla vigilanza degli alunni durante la fruizione di questi servizi. In quanto proprietario dei locali scolastici, l’ente medesimo può assumersi gli oneri derivanti dall’uso extrascolastico delle strutture, in base a quanto previsto dalla legge 23/96 e dai DD.PP.RR. n. 567/96, n. 105/2001 e n. 301/2005.

Oppure si può integrare il Piano dell’Offerta Formativa dell’istituzione scolastica, includendo l’estensione del tempo scuola tra le proprie attività.

Infine, si può procedere alla stipula di un’apposita convenzione con un’associazione o una società per l’utilizzo dei locali scolastici.

In questo caso è necessaria una deliberazione del Consiglio di Istituto per l’attività negoziale, ai sensi degli artt. 33 – Interventi del Consiglio di Istituto nell’attività negoziale e 56 – Progetti integrati di istruzione e formazione del D.I. 44/2001 e successiva stipula di apposita convenzione che regoli, tra l’altro, i rapporti finanziari e i reciproci obblighi e garanzie.

Elementi minimi di una convenzione

È opportuno che nella convenzione siano espressamente previsti:

• oggetto e finalità: ad esempio l’assegnazione degli spazi scolastici al richiedente, calendario-orario d’uso;
• durata e possibilità di revoca della convenzione;
• uso dei locali, vigilanza e controllo: ad esempio vincolo d’uso dei locali per i fini per i quali vengono concessi, accettazione del concessionario di eventuali modifiche d’orario e calendario conseguenti a sopravvenute esigenze della scuola, diritto del Dirigente scolastico di accedere ai locali medesimi in qualsiasi momento, assunzione in solido da parte del concessionario di ogni responsabilità civile e patrimoniale in ordine alla sicurezza, all’igiene e alla salvaguardia del patrimonio concesso in uso;
• divieti: svolgimento di manifestazioni estranee o in contrasto con i fini istituzionali scolastici, uso dei locali per attività di pubblicità non autorizzata, promozione, vendita o comunque a fini di lucro, danneggiare o deteriorare locali e attrezzature, eseguire interventi strutturali, utilizzare strumenti e attrezzature non concesse in uso mediante convenzione;
• competenze e responsabilità: regime dei beni mobili utilizzati durante l’attività oggetto di convenzione – nel caso di dotazioni di particolare valore, come le LIM, è possibile prevedere un comodato d’uso gratuito offerto dall’associazione alla scuola, che assume le vesti di depositario o custode; assunzione, da parte dell’associazione, di responsabilità civile e patrimoniale per danni che possono derivare allo Stato o all’ente proprietario dei locali/arredi/attrezzature/materiale didattico in genere durante il calendario/orario previsto dalla concessione; comunicazione dei nominativi del personale (docente, educativo e ausiliario) utilizzato per lo svolgimento delle attività; obbligo di osservanza delle norme relative agli aspetti igienico-sanitari del servizio mensa (ove previsto e se non fornito dall’Amministrazione Comunale) e delle prescrizioni dietetiche dell’Azienda sanitaria; comunicazioni dei responsabili dell’antincendio e primo soccorso durante lo svolgimento dell’attività; esonero di responsabilità della scuola per qualsiasi danno legato a omissioni, danni o abusi del concessionario;
• sicurezza: ad esempio, rispetto degli obblighi derivanti dall’applicazione del D.Lgs. 81/2008; eventuale DUVRI; vigilanza sugli accessi e sui locali, stipula di apposita polizza assicurativa per responsabilità civile verso terzi;
• oneri finanziari: ripartizione degli oneri (se ente locale e scuola cofinanziano l’attività è bene stabilire la suddivisione di competenze e obbligazioni reciproche) e modalità di gestione ed eventuale rendicontazione;
• allegati: ad esempio statuto dell’associazione, calendario delle attività, elenco degli alunni partecipanti, dati anagrafici e fiscali del personale coinvolto nell’attività; incarichi individuali firmati per accettazione; copia delle polizze assicurative stipulate.

Acquisizione da parte della scuola di un servizio specifico

Un istituto di istruzione superiore, la cui palestra è temporaneamente inutilizzabile causa lavori di straordinaria manutenzione, si rivolge all’esterno per acquisire la disponibilità di spazi nei quali svolgere l’attività di educazione fisica e la preparazione ai Giochi Sportivi Studenteschi dei suoi studenti. Si verifica in questo caso l’ipotesi di acquisizione di un servizio specifico (utilizzo di impianti sportivi) fornito da parte di una società sportiva, cui vanno applicate le normative vigenti in materia di procedure di selezione degli affidatari di contratti pubblici, disciplinate dal D.Lgs. 163/2006.

Presumendo un importo di spesa piuttosto elevato, saranno quindi necessari:

• delibera del Consiglio di Istituto (nel caso si ipotizzi un contratto di durata pluriennale);
• determina a contrarre del Dirigente scolastico, contenente la tipologia di contratto e i criteri di selezione delle offerte, munita del visto di regolarità contabile del DSGA;
• richiesta CIG;
• stesura del bando e sua pubblicazione all’albo pretorio on-line della scuola;
• procedimento di acquisizione delle offerte, comparazione delle stesse e aggiudicazione del servizio, previa acquisizione del DURC.

Tutto l’iter amministrativo descritto richiede una scrupolosa osservanza delle norme sui contratti pubblici, in particolare del D.Lgs. 163/2006, che non sempre vengono applicate in modo appropriato, considerata la valenza del D.I. 44/2001, mai disapplicato benché in alcuni punti dia oggi l’impressione di essere superato e comunque risulti di non immediata interpretazione. Ad esempio, secondo il D.I. 44, il limite di spesa oltre il quale è obbligatorio chiedere tre preventivi è di € 2.000, mentre il D.Lgs. 163 prevede l’acquisizione di almeno cinque preventivi per importi superiori a € 40.000. E per gli acquisti di importo compreso tra questi due limiti?

È certo che la buona fede non basta a preservare dai guai, e che il contenzioso è spesso in agguato quando si ritiene vengano pregiudicati interessi individuali di carattere economico. Particolarmente istruttiva, a questo proposito, è la sentenza n. 205 del 10 maggio 2012, che il TAR del Molise ha pronunciato nei confronti di un Istituto scolastico di Campobasso che aveva aggiudicato ad una società sportiva il servizio di utilizzo di impianti sportivi. La società risultata seconda nella graduatoria stilata a seguito della conclusione del procedimento di cottimo fiduciario per la scelta del contraente attivato dalla scuola, aveva presentato ricorso chiedendo l’annullamento dell’aggiudicazione del contratto e il risarcimento del danno presunto subito, quantificandolo nella misura di € 4.000, pari al 10% del prezzo offerto.

I motivi del ricorso erano sostanzialmente i seguenti:

• la lettera di invito specificava che il servizio sarebbe stato affidato a chi avesse presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa, facendo riferimento al solo costo orario offerto per l’uso degli impianti sportivi da parte della scuola, mentre il contratto veniva poi stipulato, sulla base di ulteriori criteri di valutazione e considerazioni aggiuntive che non erano presenti nella lettera di invito, all’offerta che – paradossalmente – prevedeva un prezzo più alto di quello presentato dal ricorrente (€ 28 orari vs € 18 orari). La motivazione della scelta era basata su una maggiore completezza dell’offerta e su un ipotetico risparmio di tempo-scuola dovuto ad una più favorevole ubicazione della struttura, più agevolmente raggiungibile dagli studenti con la navetta della scuola, elementi di valutazione, appunto, non dichiarati ex ante;
• non era stata rispettata la cosiddetta clausola stand still prevista dall’art. 11 comma 10 del D.Lgs. 163/2006 e il contratto era stato stipulato prima del previsto periodo di 35 giorni dall’invio dell’ultima comunicazione del provvedimento di aggiudicazione definitiva ai sensi dell’art. 79.

Esaminata la questione, il TAR è pervenuto alla conclusione che la scuola avrebbe dovuto predeterminare i criteri di valutazione delle offerte in modo adeguato, in base ai principi di trasparenza e parità di trattamento, pur essendo il cottimo fiduciario, previsto dall’art. 125 del D.Lgs. 163/2006, una procedura più semplice rispetto ad altre procedure di gara aperte e ristrette, e avrebbe dovuto rispettare i termini di aggiudicazione definitiva del contratto.

Pur giudicando la gravità della condotta dell’Istituzione Scolastica, il TAR non ha ritenuto di annullare il contratto, ma ha condannato la scuola al pagamento di una sanzione pecuniaria pari al 5% del valore del contratto stipulato e al rimborso delle spese processuali della società ricorrente (l’art. 123 del Codice del Processo Amministrativo prevede una sanzione pecuniaria nei confronti della stazione appaltante, di importo dallo 0,5% al 5% del valore del contratto, inteso come prezzo di aggiudicazione).

Ben vengano quindi le collaborazioni tra scuola, associazioni e società, ma attenzione a gestirle in modo adeguato.