Sinergie di Scuola

Nel presente articolo andremo ad approfondire un tema di grande attualità, sia perché estremamente recente, sia per il risalto che il “caso” ha avuto nel mondo della scuola.

Il Giudice amministrativo ha infatti condannato il Ministero dell’Istruzione a risarcire un alunno dell’illegittima bocciatura subita anni addietro; la sentenza in commento è oltremodo interessante perché fornisce ulteriori spunti di riflessione in ordine alla natura dei danni risarcibili e alle condotte sanzionabili.

È bene però rammentare che non si tratta di una novità assoluta…

La sentenza del TAR Toscana

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sez. I, con la sentenza n. 1807/2011 ha condannato il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca a risarcire un alunno che era stato ingiustamente bocciato all’esame di maturità presso un Liceo Artistico di Firenze ben sette anni prima, precisamente nell’anno scolastico 2003/2004.

In realtà la bocciatura era stata già impugnata innanzi al medesimo giudice nel 2004, correttamente, entro i termini decadenziali stabiliti per l’impugnativa dei provvedimenti amministrativi (sessanta giorni dalla conoscenza dell’atto).

Sulla base del primo ricorso il TAR Toscana, sez. I, con sentenza nr. 394/2006, aveva dunque annullato l’atto impugnato (la bocciatura) poiché era stata accertata una violazione di legge da parte della Commissione esaminatrice.

In particolare, nonostante l’art. 16 dell’ordinanza ministeriale 8 aprile 2003 n. 35 relativa alle “Istruzioni e modalità organizzative ed operative per lo svolgimento degli esami di Stato” stabilisse che «preponderante rilievo deve essere riservato alla prosecuzione del colloquio che, in conformità dell’art. 4 comma 5 del Regolamento, deve vertere su argomenti proposti al candidato attinenti le diverse discipline, anche raggruppate per aree disciplinari, come definite dal D.M. n. 358 del 18 settembre 1998, e riferiti ai programmi e al lavoro didattico dell’ultimo anno di corso. Il colloquio, nel rispetto della sua natura pluridisciplinare, non può considerarsi interamente risolto se non si sia svolto secondo tutte le fasi sopra indicate e se non abbia interessato le diverse discipline anche raggruppate per aree disciplinari», la Commissione esaminatrice provvide ad interrogare l’alunno esclusivamente su alcune materie, e precisamente italiano, storia e anatomia artistica, tralasciando tutte le altre studiate nel corso dell’anno scolastico.

Orbene, premesso che la normativa attuale consente una domanda risarcitoria immediata al Giudice amministrativo nelle materie di competenza, e che dunque oggi non sarebbe più necessario dover affrontare ben due cause distinte dinnanzi al TAR, la prima per ottenere l’annullamento del provvedimento e la seconda per il risarcimento del danno (art. 30 D.Lgs. 104/2010, c.d. Codice del Processo Amministrativo), si anticipava l’importanza della sentenza n. 1807/2011 per i molteplici spunti di riflessione che offre.


Quale danno viene risarcito?

Il TAR Toscana si è pronunciato su di una duplice richiesta risarcitoria: una di natura patrimoniale, l’altra di natura non patrimoniale.

Quanto alla prima, oggetto di accoglimento, è opportuno rammentare che l’alunno illegittimamente bocciato, nelle more della definizione del primo ricorso, aveva provveduto a frequentare a proprie spese un istituto privato, non ripetendo dunque l’ultimo anno scolastico presso il Liceo Statale. Al termine del corso di studi questa volta superò l’esame di maturità.

L’oggetto della domanda risarcitoria era dunque in primo luogo proprio la refusione delle spese sostenute per frequentare le lezioni presso un istituto privato, somma quantificata in € 5.000.

L’accoglimento della domanda è stato così motivato dai Giudici toscani:

  1. divenuta inoppugnabile la sentenza n. 394/2006, è risultato accertato inconfutabilmente che l’alunno avesse subito un danno costituito dall’illegittima bocciatura subita;
  2. parimenti, e sempre sulla scorta della prima sentenza, è risultata accertata la sussistenza dell’elemento soggettivo che deve qualificare l’azione illegittima foriera di danno. Al riguardo, e rammentato che chi cagiona il danno deve agire con dolo o colpa non scusabile, i Giudici hanno ritenuto sussistere un comportamento colposo da parte dell’Amministrazione scolastica, leggasi la Commissione d’esame, attesa la «diretta violazione delle previsioni ministeriali circa lo svolgimento delle prove nel corso degli Esami di Stato, senza che sul punto possano dirsi sussistere incertezze interpretative, contrasti giurisprudenziali o altri elementi che possano far dubitare della piena attribuibilità soggettiva all’Amministrazione della condotta tenuta». Peraltro il TAR Toscana ha evidenziato che non fosse stata fornita alcuna prova da parte della difesa erariale in ordine alla sussistenza di elementi che potessero far rinvenire i presupposti di un errore scusabile da parte dell’Amministrazione;
  3. poiché la situazione giuridica soggettiva dell’alunno non era quella di diritto soggettivo ma di interesse legittimo (c.d. pretensivo, intendo per questo l’interesse a ottenere un determinato risultato dall’azione amministrativa) il TAR ha altresì proceduto ad accertare che le illegittimità riscontrate fossero tali da compromettere irrimediabilmente gli interessi dell’alunno. In estrema sintesi, ed effettuando un giudizio prognostico cosiddetto “ora per allora”, il Giudice amministrativo al fine di accogliere la domanda di risarcimento danno sull’interesse legittimo vantato alla promozione, è stato determinato non solo ad accertare la sussistenza dell’elemento oggettivo e soggettivo di cui ai punti 1 e 2, ma anche a valutare la concreta probabilità che, tramite un diverso, e legittimo, comportamento della Pubblica amministrazione, l’alunno avrebbe potuto conseguire il risultato sperato – la promozione per l’appunto. Il giudice amministrativo dunque ha dato risposta positiva a questa valutazione probabilistica nella considerazione che:
    1. il ragazzo era stato interrogato esclusivamente su tre materie delle sedici contemplate dall’ultimo anno di corso;
    2. le materie oggetto d’esame non erano state ritenute significative dal punto di vista dell’indirizzo di studi, avendo a contrario la Commissione d’esame omesso di effettuare il colloquio su materie ben più pregnanti nell’ambito del corso di studi dell’ultimo anno del Liceo artistico.

Conclusivamente il TAR Toscana ha liquidato il danno patrimoniale per € 5.000, pari al costo (documentato) del corso di studi che l’alunno ha dovuto ripetere; ha invece rigettato la domanda di risarcimento del danno non patrimoniale perché la relativa richiesta è stata effettuata in termini generici rimettendone l’accertamento e configurazione esclusivamente alla valutazione equitativa del giudice.


È possibile risarcire il danno non patrimoniale?

Nonostante l’eco mediatico avuto dalla sentenza in commento, almeno per gli addetti ai lavori, si deve evidenziare che questa non rappresenta una vera e propria novità.

Al riguardo si segnala infatti che già il TAR Liguria, sez. II, con sentenza n. 5498/2010, aveva condannato il Ministero al risarcimento del danno subito da un alunno per un’illegittima bocciatura. E questa volta il danno risarcito era di natura non patrimoniale.

In estrema sintesi, i fatti oggetto di causa erano i seguenti: un alunno diversamente abile nel corso dell’anno scolastico 2007/2008 aveva frequentato il quarto anno di un Istituto Tecnico Industriale, riportando buone valutazioni in quasi tutte le materie, ad eccezione di elettronica e informatica, materie in cui non aveva potuto usufruire della presenza costante di un insegnante di sostegno né di corsi di recupero adeguati alle proprie esigenze.

Nel corso delle operazioni di scrutinio di fine anno il Consiglio di classe ritenne necessario avviare il ragazzo allo scrutinio differito di elettronica e informatica; all’esito delle suddette prove di recupero il Consiglio di classe, peraltro in composizione diversa rispetto a quella di cui allo scrutinio finale, nonché con l’assenza del Dirigente scolastico, deliberò di non promuovere l’alunno perché «ritiene che lo studente non abbia le basi per proseguire proficuamente l’anno successivo». La bocciatura venne impugnata innanzi al TAR Liguria che ordinò la rinnovazione della procedura di scrutinio da parte del Consiglio di classe in composizione plenaria. Purtroppo anche in questo caso il ragazzo non venne promosso e dunque presentò un nuovo ricorso poi sfociato nella citata sentenza.

Orbene, anche a seguito di un’ispezione ministeriale ordinata dal medesimo Giudice, risultò:

  • la carenza di insegnanti di sostegno di area scientifica, così come disposto dall’art. 13 della legge 104/1992, che vennero affiancati all’alunno soltanto ad anno scolastico iniziato e per alcune ore di lezione;
  • il cambiamento dell’insegnante di sostegno di informatica tra il primo e il secondo quadrimestre nonché l’assenza dello stesso per diverse settimane;
  • la carenza dell’insegnante di sostegno anche nel corso dell’attività di recupero delle materie di elettronica e informatica;
  • la prova che il ragazzo, quando era seguito dall’insegnante di sostegno, migliorava il proprio rendimento. Al riguardo, da una dichiarazione testuale del docente d’informatica: «L’alunno [omissis] ha mostrato qualche progresso anche se la mancanza di un sostegno nella fase di ripetizione dei concetti base della programmazione a oggetti ha reso le lezioni meno efficaci di quanto avrebbero potuto essere».

Alla luce di tale elemento probatorio il TAR Liguria accertò dunque l’illegittimità della bocciatura subita. Anche in questo caso, al pari della sentenza di cui prima del TAR Toscana, ricorrono gli elementi essenziali affinché una domanda risarcitoria presentata al Giudice Amministrativo sia ammissibile:

  1. un danno ingiusto (l’illegittima bocciatura);
  2. un comportamento doloso o colposo non scusabile (la violazione di legge da parte del Consiglio di classe);
  3. la concreta probabilità che un comportamento dell’amministrazione secondo legge avrebbe determinato un esito favorevole per il ricorrente (la promozione).

Passando dunque alla domanda risarcitoria, al TAR venne richiesta la liquidazione del danno biologico, del danno morale soggettivo e del danno cosiddetto da perdita di chance.

Prima di procedere a verificare l’esito delle singole domande è opportuno rammentare che si tratta di figure di danno riconducibili al c.d. danno non patrimoniale, intendendo con ciò ogni danno derivante dalla lesione di valori inerenti alla persona.

A differenza del danno liquidato dal TAR Toscana dunque, che era di natura patrimoniale, ben identificato e quantificato nell’esborso patito dall’alunno per frequentare l’istituto privato, il TAR Liguria ha disposto la liquidazione di un danno la cui quantificazione non era predeterminata e al cui interno trovano collocazione tutte le ipotesi di lesione di valori inerenti la persona.

Ciò detto, con riferimento alla richiesta di risarcimento del danno biologico il Giudice ha rigettato la domanda perché non lo ha ritenuto provato. In tal senso, e rammentato che il danno biologico, sia esso fisico (es. perdita di una mano) che psichico (es. sindrome depressiva), deve necessariamente manifestarsi esteriormente sì da essere accertato e certificato da medico specialista, non sono stati provati dal ricorrente i concreti cambiamenti che l’illecito ha apportato, in senso peggiorativo, nella qualità della vita del danneggiato.

È stata invece accolta la domanda risarcitoria per il danno morale soggettivo, intendo con ciò la sofferenza morale soggettiva per l’illecito subito.

Al riguardo, e secondo una valutazione probabilistica improntata letteralmente a valutare “ciò che per lo più accade”:

«deve ritenersi che la non promozione, specie se percepita e vissuta come conseguenza di un agire illegittimo e ingiustificato, costituisca un evento che incide profondamente nella sfera morale dell’interessato, provocando un notevole stato di sofferenza interiore che va risarcito per se stesso».

Con riferimento infine alla richiesta di liquidazione del danno da perdita di chance, e rammentato che con ciò si intende il sacrificio ingiustamente patito alle proprie aspirazioni di prosecuzione del corso di studi, oltre che dell’inevitabile ritardo per l’immissione nel contesto del mondo del lavoro, il Giudice ha accolto favorevolmente la domanda.

Conclusivamente il danno non patrimoniale liquidato all’alunno ingiustamente bocciato è stato pari a € 4.000.

Considerazioni finali

Come si anticipava nelle premesse, molteplici sono gli spunti di riflessione offerti dalle sentenze in commento.

A parte ogni valutazione in ordine al clamore mediatico che si è voluto attribuire alla sentenza di condanna del TAR Toscana, in primo luogo, ciò che viene in rilievo è la possibilità di chiedere il risarcimento del danno dell’interesse legittimo, e, in secondo luogo, che detta richiesta può essere formulata non soltanto per quello che è il danno patrimoniale subìto, ma anche per quello che è il danno non patrimoniale.


È dunque necessario spendere qualche parola in ordine alla natura dell’interesse legittimo e alle differenze che vi sono rispetto al diritto soggettivo. Un inciso necessario questo, perché in realtà si potrebbe scrivere ad oltranza e comunque non si finirebbe di analizzare ogni aspetto della problematica.

È dunque possibile chiedere il risarcimento del danno dell’interesse legittimo; e come dimostra la sentenza del Tar Liguria, la richiesta può essere formulata anche per il danno non patrimoniale

Infatti, sulla distinzione in parola, sono stati scritti testi in misura enciclopedica dalla quasi totalità dei giuristi amministrativisti, tanto è l’interesse che storicamente ha sempre destato il tema in narrativa; in buona sintesi, e per evidenti esigenze di spazio editoriale, possiamo dire che il diritto soggettivo è quella posizione giuridica soggettiva che viene tipizzata e tutelata dall’ordinamento nei confronti di chiunque. Si pensi al diritto di proprietà, previsto dal Codice Civile, che riceve la più ampia tutela nei confronti di ogni ingerenza esterna, sia essa proveniente dai privati che dalla pubblica autorità. Un diritto dunque pieno ed esclusivo.

L’interesse legittimo invece è una posizione giuridica soggettiva che viene in essere esclusivamente allorquando il cittadino entra in contatto con la Pubblica amministrazione, e si può concretizzare nell’interesse ad ottenere un determinato risultato, come nel caso della promozione per l’alunno, ovvero può consistere nell’interesse che non si determini un determinato evento, si pensi ad una procedura espropriativa. Molti autori hanno definito l’interesse legittimo come l’interesse affinchè la Pubblica Amministrazione agisca secondo legge, definizione questa sicuramente non esaustiva ma comunque adeguata ad evidenziare il valore relativo di detto istituto giuridico.

Una storica sentenza della Corte di Cassazione, la n. 500/99, sancì che anche l’interesse legittimo potesse essere risarcito; e dunque da un decennio l’attenzione dei commentatori si è concentrata anche sul tema risarcitorio, distinguendo dunque il danno patrimoniale (art. 2043 CC) da quello non patrimoniale (art. 2059 CC), di cui in precedenza si è fornita illustrazione.

Altro aspetto importante, come si è visto, è l’accertamento che viene effettuato del Giudice in ordine alla presenza degli elementi necessari per l’accoglimento della domanda risarcitoria:

  1. l’elemento oggettivo, che è dato dal danno subito;
  2. l’elemento soggettivo, rappresentato dalla volontarietà dell’azione dannosa o dalla inescusabile condotta colposa dell’agente;
  3. nelle ipotesi viste di danno subito su di un interesse legittimo, la concreta ed accertata probabilità che una diversa, e legittima, condotta della Pubblica Amministrazione avrebbe determinato il risultato sperato.

Da ultimo è opportuno annotare una considerazione che interessa, a margine, l’argomento che si è approfondito.

Le sentenze con cui il Ministero è stato condannato, inequivocabilmente, hanno accertato la condotta colposa, e non scusabile, degli organi della Pubblica Amministrazione, la Commissione d’esame in un caso e il Consiglio di classe nell’altro.


Orbene, laddove le sentenze in commento dovessero divenire definitive perché non appellate al Consiglio di Stato – o da questi, o financo dalla Corte di Cassazione, confermate – i fatti oggetto di causa non potrebbero più essere contestati, con la doverosa conseguenza di un’azione per responsabilità erariale nei confronti degli agenti e consequenziale, pressoché scontata, condanna a rifondere l’Erario del danno cagionato. Per un approfondimento maggiore del danno erariale si rimanda all’articolo pubblicato sul numero di Novembre 2011 della rivista.

Riferimenti normativi

Art. 2043 Codice Civile

Risarcimento per fatto illecito

Qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno.

Art. 2059 Codice Civile

Danni non patrimoniali

Il danno non patrimoniale deve essere risarcito solo nei casi determinati dalla legge.

Art. 30 D.Lgs. 104/2010

Azione di condanna

1. L’azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma.

2. Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall’articolo 2058 del codice civile, può essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica.

3. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti.

4. Per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l’inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.

5. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza.

6. Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo.

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