Sinergie di Scuola

Come in tutti gli organismi, pubblici o privati, il momento della verifica di quanto sia stato fatto nel corso dell’anno precedente è tra i più delicati in assoluto. Questo avviene a maggior ragione nelle Istituzioni scolastiche, dove la predisposizione del conto consuntivo attiene a molteplici aspetti della vita scolastica, coinvolge attori anche molto diversi tra loro e soprattutto si riferisce, questa volta, ad un periodo caratterizzato da innovazioni normative e modifiche di carattere gestionale.

Il 2012 è stato, ad esempio, l’anno di introduzione massiva dell’OIL e del cedolino unico, ma anche l’anno di SIDI bilancio e SIDI inventario, strumenti messi a disposizione delle scuole dal MIUR, nell’ottica di risolvere alcune problematiche di base e rivedere l’intero processo amministrativo contabile, anche per progettare, per il prossimo futuro, un efficace sistema di gestione e controllo.

Le problematiche derivano, paradossalmente, sia dall’assenza di regole certe e istruzioni operative organiche (non esiste, ad esempio, un modello ministeriale di regolamento di contabilità da poter adattare alle diverse realtà delle singole istituzioni scolastiche, né un manuale contabile che identifichi le regole e le istruzioni operative per una corretta gestione delle voci di entrata e di spesa), sia dall’esistenza di normative che si intrecciano e si sovrappongono, senza purtroppo fondersi in un quadro complessivo unitario (come ad esempio il D.Lgs. 163/2006 e il D.I. 44/2001, oppure leggi con validità differenziata tra PA in generale e scuole in particolare, come nel caso del Mercato elettronico1).

Nell’attesa di un immaginario e salvifico Testo Unico, sappiamo che entro il 15 marzo di ogni anno il direttore dei servizi generali e amministrativi avvia la fase di rendicontazione del processo gestionale dell’anno precedente, secondo quanto previsto dal vigente regolamento di contabilità:

D.I. 44/2001 art. 18, comma 5
5. Il conto consuntivo, è predisposto dal direttore entro il 15 marzo ed è sottoposto dal dirigente all’esame del Collegio dei revisori dei conti, unitamente ad una dettagliata relazione che illustra l’andamento della gestione dell’istituzione scolastica e i risultati conseguiti in relazione agli obiettivi programmati. Esso, corredato della relazione del collegio dei revisori dei conti, è sottoposto, entro il 30 aprile, all’approvazione del Consiglio di istituto.

Operazioni preliminari

Operazioni preliminari e necessarie alla predisposizione del conto consuntivo e alla stampa di tutti i modelli di cui è composto sono:

  • la chiusura dell’esercizio, con l’eventuale ritiro e annullamento delle reversali non riscosse e dei mandati non pagati (per la loro riemissione nell’anno finanziario successivo);
  • la chiusura del registro del conto corrente postale, il cui saldo deve corrispondere con quello dell’Ufficio Postale;
  • la chiusura del registro delle minute spese, cui vanno allegati tutti i documenti giustificativi (scontrini, dichiarazioni di spesa ecc.), seguita dalla restituzione del fondo anticipato all’inizio dell’anno;
  • la stampa del giornale di cassa e dei quattro partitari (entrate e spese, distinte tra competenza e residui), le cui risultanze finali, che vanno confortate dalla situazione di cassa al 31 dicembre rilasciata dall’Istituto Cassiere, devono corrispondere con tutti i seguenti modelli del consuntivo.

Seguiamo ora il dettato del D.I. 44/2001, art. 18:

1. Il conto consuntivo si compone del conto finanziario e del conto del patrimonio; allo stesso sono allegati:
a) l’elenco dei residui attivi e passivi, con l’indicazione del nome del debitore o del creditore, della causale del credito o del debito e del loro ammontare
b) la situazione amministrativa che dimostri: il fondo di cassa all’inizio dell’esercizio; le somme riscosse e quelle pagate, tanto in conto competenza quanto in conto residui; il fondo di cassa alla chiusura dell’esercizio, l’avanzo o il disavanzo di amministrazione;
c) il prospetto delle spese per il personale e per i contratti d’opera;
d) il rendiconto dei singoli progetti;
e) il rendiconto dell’eventuale azienda agraria o speciale;
f) il rendiconto dell’eventuale convitto annesso.
2. Il conto finanziario, in relazione all’aggregazione delle entrate e delle spese contenute nel programma di cui all’articolo 2, comma 3, comprende: le entrate di competenza dell’anno accertate, riscosse o rimaste da riscuotere, e le spese di competenza dell’anno, impegnate, pagate o rimaste da pagare.

Modello H – Conto finanziario

Il modello H espone la situazione finanziaria complessiva dell’Istituto e permette il confronto tra quanto programmato e quanto realizzato nell’esercizio (anno solare) in base all’analisi delle somme accertate, riscosse e rimaste da riscuotere e delle somme impegnate, pagate e rimaste da pagare. La differenza, rispettivamente positiva o negativa, tra entrate accertate e somme impegnate costituisce l’avanzo (o il disavanzo) di competenza.

Le entrate, così come nel programma annuale, sono aggregate per provenienza; le spese sono distinte in attività e progetti. Le eventuali somme tenute a disposizione (previste cioè in entrata ma non destinate ad alcuna spesa) sono riportate nella voce Z01 – Disponibilità finanziaria da programmare.

Il modello H è così strutturato:

Modello H

 

Offre una lettura più completa il modello H1, che evidenzia anche la programmazione iniziale, le variazioni approvate nel corso dell’anno e la programmazione definitiva.

Rispetto al modello H, i revisori verificheranno:

  • la correttezza nella compilazione dei modelli;
  • l’attendibilità degli accertamenti delle entrate e degli impegni di spesa;
  • il rispetto dei limiti di spesa (gli impegni non devono essere superiori agli stanziamenti in tutti i livelli di spesa);
  • la restituzione del fondo delle minute spese;
  • il rispetto del vincolo di destinazione dei finanziamenti ricevuti;
  • la correttezza dei dati della programmazione definitiva;
  • la corrispondenza tra il contenuto del conto finanziario e le risultanze contabili dei registri di cassa e partitari.

Modelli I – Rendiconto di progetto

I modelli I costituiscono il rendiconto dei singoli progetti (art. 18 comma 1 lett. d) e riportano, per ciascuna attività/progetto, le entrate e le corrispondenti spese, distinte per conto competenza e conto residui.

Uno degli aspetti critici emersi dall’analisi dei consuntivi di questi ultimi anni degli oltre 10.000 istituti scolastici è la difficoltà di registrazione e monitoraggio di tale corrispondenza, in quanto le entrate sono classificate per provenienza e le spese per natura, dualità dovuta ad una architettura contabile insoddisfacente che crea disomogeneità dei dati contabili e che impedisce alle scuole di rappresentare i fatti contabili in maniera completa, fedele e uniforme. 

Modello I

 

È importante quindi, nella fase di accertamento delle entrate, registrare anche la loro destinazione e la natura delle spese finanziate, in modo che i Modelli I rendano facilmente identificabili le risorse che hanno consentito la realizzazione dell’attività/progetto, sia per la completezza dei dati che per agevolarne la lettura da parte del MIUR, cui sono mensilmente inviati i flussi di bilancio, e degli altri soggetti cui la scuola, presentando il proprio consuntivo, intende “rendere conto”.

Il concetto di rendicontazione o, meglio, di accountability sta alla base del bilancio sociale, strumento con il quale un’organizzazione, pubblica o privata, dà conto a tutti i suoi portatori di interesse, gli stakeholders, del proprio operato, rendendo trasparenti e comprensibili all’interno e all’esterno, i programmi, le attività e i risultati raggiunti secondo modalità non sempre evidenti nei tradizionali documenti istituzionali, in particolare attraverso l’analisi costi/benefici (vedi Direttiva 17/02/2006, n. 63 sulla rendicontazione sociale nelle Amministrazioni Pubbliche).

Tutti i modelli I vengono aggregati nel conto finanziario:

Modello I

 


Modello J – Situazione amministrativa

Il Modello J è costituito da tre parti:

Conto di cassa

Deve coincidere con le risultanze iniziali (al 1° gennaio) e finali (al 31 dicembre) dell’Istituto Cassiere, come da esempio:

Conto di cassa

 

Avanzo complessivo

Avanzo complessivo

 

La gestione finanziaria non si limita ad osservare strettamente l’anno in corso, ma tiene in considerazione anche i movimenti residuali (attivi e passivi) degli anni precedenti.

È molto importante determinare correttamente l’avanzo di amministrazione, in quanto esso costituisce la base di partenza per la programmazione dell’anno successivo e spesso, purtroppo, rappresenta la maggior parte delle risorse alle quali attingere per realizzare il programma. È buona regola verificare le quadrature del conto consuntivo, simulando in anticipo i controlli che vengono fatti dai revisori tranite il sistema informatico Athena2. Sul web sono disponibili vari fogli di calcolo, liberamente scaricabili.

È appena il caso di sottolineare che se il Modello J riportasse un disavanzo complessivo, l’Istituto sarebbe da considerare in bancarotta, ma anche che, in vista di un possibile futuro passaggio ad un bilancio di cassa e non più di competenza, l’avanzo di amministrazione sparirà e le spese potranno essere sostenute solo se e quando saranno incassati i relativi finanziamenti. La legge 31/12/2009 n. 196, di revisione della contabilità e finanzia pubblica, prevede infatti, all’art. 42, il passaggio da una contabilizzazione delle entrate e delle spese in termini di competenza, ad una di sola cassa.


Avanzo (o disavanzo) di competenza

Avanzo di competenza

 

La differenza tra tutte le entrate (non solo riscosse ma anche solo accertate) dell’esercizio finanziario e tutte le spese (sia pagate sia solo impegnate) costituisce l’avanzo di amministrazione per la gestione di competenza, un’interessante fotografia della capacità di sopravvivenza dell’istituto in termini contingenti e senza il paracadute costituito dalle risorse “risparmiate” negli anni precedenti.

Va tuttavia sottolineato che obiettivo delle pubbliche amministrazioni, e delle istituzioni scolastiche in particolare, non è il risparmio, né l’arricchimento, ma la prestazione dei servizi cui sono preposte e la realizzazione del Piano dell’Offerta Formativa. Un’istituzione virtuosa dovrebbe pertanto avere un basso avanzo di amministrazione, a dimostrazione del pieno utilizzo di tutte le risorse disponibili, ma la situazione verificatasi nelle scuole in questi ultimi anni, con l’inquietante fenomeno dei residui attivi targati MIUR, ha fatto gonfiare a dismisura gli avanzi, rendendoli bolsi e aleatori. Dall’anno 2013, con l’estensione della procedura di cedolino unico agli stipendi dei supplenti temporanei, la situazione dovrebbe via via normalizzarsi.

Modello K – Conto del patrimonio

Il modello K costituisce il conto del patrimonio ed espone la consistenza patrimoniale della scuola, secondo una formulazione ispirata all’art. 2423 del Codice Civile e in base a quanto previsto dall’art. 18 del Regolamento di contabilità:

3. Il conto del patrimonio indica la consistenza degli elementi patrimoniali attivi e passivi all’inizio ed al termine dell’esercizio, e le relative variazioni, nonché il totale complessivo dei crediti e dei debiti risultanti alla fine dell’esercizio.

È distinto in due prospetti:

  • Attivo, composto dalle seguenti voci:
    1. immobilizzazioni (immateriali – materiali – finanziarie);
    2. disponibilità (rimanenze – crediti /residui attivi – attività finanziarie che non costituiscono immobilizzazioni – disponibilità liquide);
    3. deficit patrimoniale (qualora il passivo sia superiore all’attivo);
  • Passivo:
    1. debiti (a lungo termine, verso le banche – residui passivi, verso lo Stato o verso altri);
    2. consistenza patrimoniale.

Il Modello K – Attivo riporta, in particolare, il valore complessivo dei beni inventariati, che costituisce una delle componenti patrimoniali attive (Punto 6 – Operazioni di riscontro, Circolare MIUR prot. 8910 del 1° dicembre 2013) che, non appare fuori luogo ricordare, va annualmente rivalutato.

Relativamente al modello K, i revisori accerteranno che:

  • le risultanze iniziali corrispondano a quelle finali dell’anno precedente;
  • il valore dei crediti e dei debiti corrisponda al valore dei residui attivi e passivi;
  • il valore delle disponibilità liquide indicate corrisponda con la sommatoria dei saldi al 31 dicembre dell’Istituto Cassiere e di Poste SpA;
  • vi sia concordanza tra i valori indicati e le risultanze contabili dal libro inventario e dagli altri registri;
  • siano state rispettate le norme regolamentari relative alle procedure di variazione dei beni iscritti in inventario sia stato effettuato il passaggio di consegne tra DSGA, nei casi di dimensionamento della rete scolastica.

Modello L – Residui attivi e passivi

Il modello L elenca i residui attivi (determinati dalla differenza tra le entrate accertate e quelle riscosse) e passivi (risultato della differenza tra impegni di spesa assunti e pagamenti effettuati) dell’esercizio cui si fa riferimento.

Nel modello compaiono anche i residui – rimasti ancora tali – degli anni precedenti, senza che vi sia però la possibilità di “tracciarli”, seguire cioè il loro percorso storico, distinguendo tra residui riscossi/pagati e residui riaccertati/radiati. Entrambe le operazioni (riscossione/pagamento e riaccertamento/radiazione) fanno sparire i residui dal modello L, ma con conseguenze profondamente diverse.

Infatti, qualora i residui degli anni precedenti siano rimasti immutati (e/o siano stati riscossi/pagati nella misura inizialmente prevista) non v’è alcun problema di quadratura, se invece si sono verificati dei riaccertamenti, cambia il totale delle entrate tenute a disposizione (Z01) e, di conseguenza, il livello di autofinanziamento della scuola.

Eventuali modifiche dei residui devono essere oggetto di delibera del Consiglio di Istituto, cui vanno allegati i modelli F (Modifica programma annuale) e G (Scheda illustrativa finanziaria di modifica). Possono verificarsi i seguenti casi:

  1. residui attivi non più esigibili, neppure dopo aver esperito tutti i possibili tentativi di riscossione (es. contributi di enti soppressi)  ->  diminuzione della disponibilità in Z01 e conseguente diminuzione delle risorse da assegnare a una attività/progetto;
  2. residui passivi non più da pagare (es. fornitura di beni di importo inferiore all’impegno assunto con l’ordine)  ->  aumento dello Z01 e delle risorse disponibili;
  3. maggiori accertamenti e maggiori impegni  ->  non sono consentiti, in quanto le eventuali differenze in aumento devono essere inserite nel programma annuale dell’anno in cui si verificano.

I revisori dei conti accerteranno in particolare che la situazione dei residui attivi e passivi provenienti dagli anni precedenti e di quelli formatisi nell’esercizio di competenza concordi con le risultanze contabili, verificando la sussistenza del titolo giuridico che consente ai residui di essere mantenuti nelle scritture contabili.

A loro è anche opportuno richiedere un parere sul mantenimento dei residui costituitisi da un lasso maggiore di tempo, soprattutto di quelli di provenienza MIUR.


Modello M – Spese di personale

Il modello M è il prospetto delle spese di personale previsto dal comma 4 dell’art. 18 e indica le spese pagate per supplenze temporanee (con l’estensione del cedolino unico al riguardo, il 2012 sarà l’ultimo anno) e per contratti d’opera, «conseguenti allo svolgimento ed alla realizzazione dei progetti, evidenziando la consistenza numerica del personale e dei contratti d’opera, l’entità complessiva della spesa e la sua articolazione, in relazione agli istituti retributivi vigenti e ai corrispettivi dovuti».

Il modello è redatto in ordine cronologico, per mese di liquidazione, come nell’esempio in tabella.

Esempio Modello M

 

Secondo una correlazione logica, al conto consuntivo va allegato anche il registro dei contratti, documento contabile obbligatorio che riporta i contratti stipulati dall’istituto, nell’ambito della sua capacità negoziale, per l’acquisto di beni e/o di servizi.

Modello N – Entrate e uscite

Il modello N riepiloga le entrate distintamente per aggregato e le spese suddivise per tipologia, secondo il piano dei conti utilizzato. Il ruolo e l’utilità di tale modello traggono origine dagli obiettivi descritti all’art. 19 del D.I. 44/2001, ovvero «la rilevazione e l’analisi dei costi e dei rendimenti dell’attività amministrativa, collegando le risorse umane, finanziarie e strumentali impiegate con i risultati conseguiti e le connesse responsabilità dirigenziali».

Non si tratta quindi di un mero prospetto riepilogativo di carattere retorico, ma di un importante strumento che va utilizzato per valutare l’efficacia dell’istituto scolastico attraverso l’analisi del rapporto costi/benefici.

Qual è, ad esempio, l’incidenza delle spese per le supplenze nel quadro complessivo dei costi annuali? E qual è l’incidenza della spesa per la formazione del personale? Quali sono le percentuali di finanziamenti dei genitori, rispetto al totale delle entrate? Il modello N consente di rispondere a simili domande, non banali.

Il Dirigente scolastico, responsabile della gestione finanziaria e delle risorse umane e strumentali dell’istituzione scolastica, avrà cura di dare dettagliata illustrazione dell’andamento della gestione e dei risultati conseguiti in relazione agli obiettivi programmati nella relazione di accompagnamento al conto consuntivo.


Verifica del Collegio dei Revisori

Conto consuntivo e relazione vanno sottoposti al Collegio dei Revisori il quale lo esamina, esercitando le funzioni previste dal D.I. 44/2001 art. 58, comma 4:

a)  riferisce sulla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale, secondo gli elementi tratti dagli atti esaminati e dalle verifiche periodiche effettuate nel corso dell’esercizio;
b)  rileva il livello percentuale di utilizzo della dotazione finanziaria e delle dotazioni annuali di ciascun progetto d’istituto;
c)  evidenzia i risultati della gestione finanziaria e patrimoniale;
d)  esprime parere sul conto, con particolare riguardo alla concordanza dei risultati esposti con le scritture contabili;
e)  correda la relazione con tabelle di rilevazione dei costi (personale, strumenti, servizi esterni, ecc.) inerenti alle attività e ai progetti realizzati nell’istituto, finalizzate all’analisi costi/benefici da parte dell’amministrazione scolastica, nonché con altre notizie e dati richiesti dall’amministrazione vigilante.

Approvazione del Consiglio d’Istituto

Entro il 30 aprile il conto consuntivo, corredato dalla relazione del Dirigente scolastico e dal parere dei revisori, viene sottoposto all’approvazione del Consiglio di Istituto.

Al conto consuntivo vengono anche allegati il rendiconto dell’eventuale azienda agraria o speciale e il rendiconto dell’eventuale convitto annesso.

Possono a questo punto verificarsi tre ipotesi:

  1. Parere favorevole dei revisori e approvazione del Consiglio entro 45 giorni dalla sua presentazione  ->  il conto consuntivo è affisso all’albo della scuola entro i successivi 15 giorni (albo pretorio online, obbligatorio dal 1° gennaio 2011 in applicazione della legge 69/2009);
  2. Parere favorevole dei revisori e mancata deliberazione del Consiglio entro 45 giorni dalla sua presentazione (cioè entro il 14 giugno 2)  ->  il Dirigente ne dà comunicazione ai revisori e all’Ufficio Scolastico Regionale, che nominerà un commissario ad acta per il relativo adempimento;
  3. Parere sfavorevole dei revisori e approvazione del Consiglio  ->  il Dirigente trasmette il tutto (consuntivo, allegati, parere, delibera), con una dettagliata e motivata relazione, all’Ufficio Scolastico Regionale, che adotterà i provvedimenti di competenza.

Adempimenti successivi

Copia del consuntivo va inviata all’Ufficio Scolastico Regionale e tutti i documenti originali sono conservati agli atti dell’Istituzione scolastica.

Inoltre il conto consuntivo, al pari dei flussi mensili, va trasmesso a SIDI, ai fini dell’armonizzazione degli schemi di bilancio e dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche e per implementare una banca dati unitaria che dovrà raccogliere tutte le informazioni di bilancio e di gestione di tali amministrazioni (innovazioni introdotte dalla legge 196/2009).

Anche in questo caso, un apparentemente banale adempimento similburocratico costituisce invece la base di un processo sistematico di monitoraggio, analisi e valutazione non solo dei documenti contabili ma anche dei Dirigenti scolastici, la cui azione gestionale sarà immediatamente e permanentemente riscontrabile: la logica di premialità introdotta anche nella pubblica amministrazione con le recenti riforme troverà presto nel finanziamento alle scuole una non meglio identificata applicazione che ha già suscitato qualche polemica: «A decorrere dal 2014 i risultati conseguiti dalle singole istituzioni sono presi in considerazione ai fini della distribuzione delle risorse per il funzionamento» (Legge 228 del 24/12/2012 art. 1, comma 149, al punto b) modifica il comma 450 dell’art. 1 della legge 27/12/2006, n. 296).

Come e chi deciderà quali risultati sono domande che troveranno probabilmente risposta nell’ambito del neonato progetto VALeS di valutazione complessiva della scuola e dell’azione della dirigenza scolastica.

Le modifiche in corso d’anno

Ma attraverso quale percorso il programma annuale, che va predisposto entro il 31 ottobre dell’anno precedente a quello cui si riferisce, si adatta in modo performante alle esigenze di realizzazione del Piano dell’Offerta Formativa di due anni scolastici diversi, che compaiono in asimmetriche tranches nel conto consuntivo?

Una gestione efficace ed efficiente, oltre che corretta, non può prescindere da un monitoraggio costante del budget, da una gestione coerente con le previsioni iniziali e le esigenze che mutano in corso d’opera, da una necessaria armonizzazione tra il programma dell’esercizio finanziario e gli scostamenti determinati da programmazioni e attività didattiche continuamente in divenire.

L’occasione più importante per verificare se il programma inizialmente deliberato corrisponde alle esigenze di attuazione del POF è la conclusione effettiva dell’anno scolastico: entro il 30 giugno tutti gli attori coinvolti nei processi di monitoraggio, di gestione e decisionale sono chiamati a:

  • verificare lo stato di attuazione del programma annuale;
  • accertare che la gestione sia stata correttamente attuata;
  • analizzare eventuali scostamenti ed intervenire sulle loro cause;
  • apportare le modifiche che si rendessero necessarie per proseguire nello svolgimento delle attività e conseguire gli obiettivi predeterminati. 

Le operazioni da compiere nel dettaglio sono:

  1. il Dsga predispone apposita relazione sulle entrate accertate e sulla consistenza degli impegni assunti, nonché dei pagamenti eseguiti, corredata dai modelli H bis (attuazione del programma annuale) e dai modelli I (rendiconto progetto/attività in estrata/spesa);
  2. i responsabili di progetto evidenziano lo stato dell’arte, indicando cioè se i progetti – al termine dell’anno scolastico – sono conclusi o se proseguiranno, sia pure con qualche aggiustamento, nell’anno scolastico successivo. Occorre a questo punto fare una riflessione sulla tassonomia utilizzata per i progetti, spesso molto personalizzata e perciò di difficile lettura (es. un progetto denominato Emozione sensoriale come potrà essere interpretato, e tra quali educazioni classificato?)  e sulla loro eccessiva frammentazione, che canalizza fortemente le attinenti operazioni di entrata e spesa e non facilita una gestione fluida e adattabile;
  3. il Dirigente scolastico relaziona sullo stato di attuazione del programma e sulle disponibilità finanziarie dell’istituto;
  4. il Consiglio di Istituto ne compie verifica e delibera le modifiche che si rendano necessarie.

Le modifiche sono possibili durante tutto l’esercizio finanziario (salvo l’ultimo mese, a meno che non si presentino casi eccezionali debitamente documentati), a seguito di circostanze specifiche, tramite procedimenti che si esplicano attraverso potestà decisionali diverse (come da tabella soprastante).

Tutte le modifiche comportano la redazione dei modelli F (Modifica al programma annuale) e G (Scheda illustrativa finanziaria di modifica dell’attività/progetto).

Sintesi

 

 

 

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