Sinergie di Scuola

In attesa che veda la luce il nuovo regolamento di contabilità, previsto per l’ormai passata metà gennaio 2016 dal comma 143 della Legge 107/2015 (180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge medesima), finalizzato a «incrementare l’autonomia contabile delle istituzioni scolastiche ed educative statali e semplificare gli adempimenti amministrativi e contabili [...] provvedendo anche all’armonizzazione dei sistemi contabili e alla disciplina degli organi e dell’attività di revisione amministrativo‐contabile dei convitti e degli educandati», le Istituzioni scolastiche si accingono a chiudere l’esercizio finanziario 2015 secondo le regole dell’ormai preistorico, ma pur sempre valido, D.I. 44/2001.

Si tratta di un momento conclusivo, occasione per fare il punto della situazione e trarre le opportune considerazioni per il futuro, considerato che il conto consuntivo è sì l’immagine statica di quanto già realizzato nell’anno precedente, ma è anche e soprattutto il documento che «illustra l’andamento della gestione dell’Istituzione scolastica e i risultati conseguiti in relazione agli obiettivi programmati» (art. 18 comma 5).

Se si considera la questione da questo punto di vista, appare evidente la funzione del conto consuntivo come strumento di rendicontazione pubblica dell’uso delle risorse – umane e strumentali, prima ancora che finanziarie – che l’Istituzione scolastica ha avuto a disposizione per funzionare e realizzare i propri progetti formativi, dando concreta struttura alla propria mission istituzionale.

Accade spesso, invece, che l’eccessiva “burocratizzazione” delle procedure prevalga sul valore di contenuti e contribuisca a rendere i bilanci delle scuole documenti oscuri, con relazioni capolavoro di taglia-incolla dall’anno precedente, difficili da leggere e da interpretare, che spesso vengono deliberati velocemente, senza alcuna curiosità o voglia di capire se e come i soldi ricevuti dall’Unione Europea, dal Ministero, dagli enti locali, dalle famiglie, siano stati strumenti utili alla crescita degli studenti e al miglioramento della scuola.

I Dirigenti scolastici e i DSGA hanno, ciascuno per la propria parte, il grande onore/onere di condividere le responsabilità sull’argomento, affrontando in sintonia e con spirito di squadra le innumerevoli incongruenze di un contesto nel quale la pianificazione strategica è ancora un’utopia e la preoccupazione per l’adempimento formale prevale di gran lunga sulla garanzia di qualità degli obiettivi da conseguire in rapporto alle risorse messe in campo.

Ruoli, responsabilità e scadenze

Quali sono dunque i ruoli e le responsabilità dei protagonisti della gestione finanziaria? Giova iniziare dal D.Lgs. 165/2001:

Art. 25 – Dirigenti delle istituzioni scolastiche
[...]
2. Il Dirigente scolastico assicura la gestione unitaria dell’istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio [...]
4. Nell’ambito delle funzioni attribuite alle istituzioni scolastiche, spetta al dirigente l’adozione dei provvedimenti di gestione delle risorse e del personale.


Più specifico è il D.I. 44/2001 (vedi scheda):

5. Il conto consuntivo, è predisposto dal direttore entro il 15 marzo ed è sottoposto dal dirigente all’esame del Collegio dei revisori dei conti, unitamente ad una dettagliata relazione che illustra l’andamento della gestione dell’istituzione scolastica e i risultati conseguiti in relazione agli obiettivi programmati. Esso, corredato della relazione del collegio dei revisori dei conti, è sottoposto, entro il 30 aprile, all’approvazione del Consiglio di istituto.
6. Il conto consuntivo approvato dal Consiglio di istituto in difformità dal parere espresso dal Collegio dei revisori dei conti, è trasmesso, entro il 15 maggio, all’Ufficio scolastico regionale, corredato di tutti gli allegati, del programma annuale, con relative variazioni e delibere, nonché di una dettagliata e motivata relazione, ai fini dell’adozione dei provvedimenti di competenza.
7. Nel caso in cui il Consiglio di istituto non deliberi sul conto consuntivo entro 45 giorni dalla sua presentazione, il dirigente ne dà comunicazione al Collegio dei revisori dei conti e al dirigente dell’Ufficio scolastico regionale, che nomina un commissario ad acta per il relativo adempimento.

Le scadenze sono di fatto ordinatorie e ruotano attorno alla visita dei revisori dei conti, il cui parere costituisce parte imprescindibile e obbligatoria della proposta da sottoporre al Consiglio di Istituto per la delibera di approvazione.

Per giungere senza elementi di criticità al momento del consuntivo, è importante curare tutta la fase gestionale osservando alcuni accorgimenti:

  1. registrare tempestivamente tutti gli accertamenti in entrata dal momento stesso in cui sono noti (comunicazioni MIUR, decreti di assegnazione contributi/fondi ecc.) in modo da evitare possibili doppi accertamenti o mancati accertamenti, quindi mancata costituzione di eventuali residui attivi, nel caso si operi in modalità “accertamento contemporaneo alla riscossione”;
  2. registrare tempestivamente tutti gli impegni di spesa, tenendo presenti che questi sono determinati non al momento in cui arriva la fattura/nota di debito, ma quando li si perfeziona giuridicamente con un contratto di prestazione d’opera, un incarico al personale, un buono d’ordine. Evitare di operare in modalità “impegno contemporaneo al pagamento”.

Una gestione ottimale degli impegni di spesa è assicurata dalle determinazioni a contrarre del Dirigente scolastico, previste dall’art. 11 del D.Lgs. 163/2006 (Codice dei Contratti), il quale stabilisce, al secondo comma, che «prima dell’avvio delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, le amministrazioni pubbliche decretano o determinano di contrarre», ovvero manifestano la propria volontà di stipulare un contratto, di impegnare determinate risorse per fare un lavoro e/o acquistare un bene e/o servizio.

Risorse impiegate e risultati conseguiti

Tutto fin qui utile a prepararsi correttamente al consuntivo dal punto di vista formale, ma non dimentichiamo che la forma, sia pure di per se stessa importante, passa in subordine rispetto al valore della sostanza, chiaramente definita all’art. 19 (Armonizzazione dei flussi informativi) del D.I. 44/2001:

Le istituzioni scolastiche adottano le misure organizzative necessarie per la rilevazione e l’analisi dei costi e dei rendimenti dell’attività amministrativa, collegando le risorse umane, finanziarie e strumentali impiegate con i risultati conseguiti e le connesse responsabilità dirigenziali.

Nella predisposizione del consuntivo si ravvisano alcuni elementi di particolare rilevanza che vanno esaminati con attenzione, quali l’avanzo di amministrazione e la relazione di accompagnamento.


L’avanzo di amministrazione

Tecnicamente costituisce la verifica della quadratura di bilancio. La formula più semplice che lo determina è la seguente:

In sintesi

L’avanzo di amministrazione «definitivamente accertato al termine di un esercizio e risultante dal conto consuntivo approvato» (vedi Circolare MEF-RGS-Ufficio IV n. 0044455 del 7/04/2008) è immutabile e non può essere modificato a seguito di eventuali radiazioni di residui attivi o passivi deliberate nell’esercizio successivo a seguito di fatti che si manifestano proprio in tale esercizio, così come disposto dall’art. 6 del D.I. 44/2001.

Una caratteristica comune a molti avanzi di amministrazione è l’importo consistente, complice la “splittata” gestione per anno scolastico a fronte di fondi erogati per anno solare ma soprattutto l’annosa, non risolta, questione dei crediti (residui attivi) che le scuole vantano nei confronti del MIUR, il cui importo è opportunamente accantonato nello Z01 – Disponibilità finanziaria da programmare, dove vanno iscritti tutti i residui attivi di non certa riscossione. Sembra che, a conti fatti e dopo numerose rilevazioni, il totale dei crediti sia di circa un milione di euro, mentre nulla è dato sapere sui fondi, erogati in modo tardivo e superfluo per le supplenze, ancora disponibili sui bilanci delle scuole.

Premesso che non esistono regole precise, e quindi ogni scuola si regola come meglio crede, sulla distinzione tra avanzo vincolato e non vincolato (il primo dovrebbe derivare dall’inutilizzo di fondi ricevuti con una specifica finalità di spesa, ma non sempre si riscontra un sentire comune a questo proposito), suscitano qualche perplessità gli avanzi che costituiscono una fetta importante della disponibilità complessiva di bilancio.

Particolare attenzione andrebbe posta sull’avanzo non vincolato: da quali fondi è costituito? Da quali annualità deriva? Ma soprattutto, per quali motivi non è stato utilizzato?


La relazione di accompagnamento

Spetta al Dirigente scolastico illustrare in una dettagliata relazione «i risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmati», dopo che il Direttore SGA ha predisposto il consuntivo.

Tuttavia, in mancanza di indicazioni più specifiche del MIUR, l’esperienza ci dimostra una certa inclinazione alla soggettività e al particolare: molte relazioni sono esclusivamente numeriche, altre sono co-firmate da DS e DSGA, altre sono redatte in modo separato (una tecnico-contabile ed una “politica”) e rappresentano una duplicazione che, pur finalizzata ad offrire maggiore trasparenza, può invece costituire un sovraccarico informativo che annoia più che interessare.

Una corretta – e utile – illustrazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmati non può certamente prescindere da indici numerici, oggettivi, di gestione, quali ad esempio:

  1. l’indice di dipendenza finanziaria, che evidenzia il livello di dipendenza dell’Istituzione Scolastica dalle risorse trasferite dallo Stato;
  2. l’indice di autonomia finanziaria, che esprime invece la capacità di reperimento di risorse proprie ed autonome;
  3. l’indice di mancata riscossione, ottenuto rapportando il totale degli accertamenti alla previsione definitiva (escluso l’avanzo di amministrazione), che esprime il livello di incertezza (e dunque la maggiore o minore affidabilità) delle entrate su cui si è basata la programmazione annuale;
  4. l’indice della capacità di spesa, cioè il rapporto tra il totale dei pagamenti effettuati nell’anno ed il totale della massa spendibile;
  5. l’indice di tempestività dei pagamenti di cui al D.P.C.M. 22/09/2014 (artt. 9 e 10) calcolato su base trimestrale e su base annuale, che deve essere pubblicato sul sito internet istituzionale nella sezione “Amministrazione trasparente/Pagamenti dell’amministrazione/Indicatore di tempestività dei pagamenti” (vedi anche circolare MEF n. 3 del 14/01/2015).

Quello che tuttavia deve risaltare, al di là delle cifre, è una risposta semplice e comprensibile a qualche altrettanto semplice domanda:

  1. Da dove sono partito? Quali erano le attività/progetti programmati? Quali le risorse, pubbliche e private, previste?
  2. Che percorso ho fatto? I finanziamenti ipotizzati (soprattutto esterni) sono quelli effettivamente pervenuti? I tempi previsti sono stati rispettati? I progetti sono stati effettivamente implementati? Le classi, gli studenti, i docenti, le famiglie, gli enti esterni hanno aderito e partecipato alle iniziative previste? Quali imprevisti ho dovuto affrontare? Quali scostamenti si sono verificati?
  3. Ho raggiunto i miei obiettivi? Quali risultati erano ipotizzati e quali sono stati ottenuti? In quali aree i risultati sono diversi (maggiori/minori) rispetto all’anno precedente? Al triennio di riferimento?
  4. Come posso far capire tutto questo a genitori, studenti, docenti, stakeholders in generale? Quali modalità di comunicazione, rendicontazione, informazione ho utilizzato?

È bene che ciascun responsabile di progetto dia specificazione delle risorse umane e strumentali ad esso destinate, degli obiettivi conseguiti e delle metodologie attuate per il riscontro degli stessi, anche mediante schede di monitoraggio e/o questionari compilati da genitori, docenti, ATA (autovalutazione di istituto), in modo da evidenziare:

  • il livello di efficienza, dato dal rapporto tra le risorse assorbite e i risultati prodotti;
  • il livello di efficacia, dato dal rapporto tra gli obiettivi attesi e i risultati conseguiti;
  • il livello di impatto sociale, dato dal rapporto tra gli obiettivi e le conseguenze.

Un possibile schema di relazione

La relazione di accompagnamento al conto consuntivo dovrebbe contenere:

  1. un’analisi complessiva delle spese in relazione alle entrate;
  2. i risultati della gestione finanziaria;
  3. la verifica della situazione amministrativa, sia dal punto di vista didattico organizzativo che amministrativo gestionale, con analisi dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati;
  4. la valutazione delle scelte di gestione adottate;
  5. il feedback interno ed esterno.

Sarebbe sufficiente dire che:

La gestione dell’esercizio si è svolta con regolarità e in ottemperanza alle vigenti norme in materia.
L’attività amministrativa è stata improntata a criteri di trasparenza, di efficienza e di economicità.
La gestione finanziaria è stata ordinata e corretta sotto l’aspetto contabile ed ha avuto riflessi positivi conseguendo gli obiettivi prefissati dei vari progetti.
Non esistono contabilità e gestioni fuori bilancio.

A volte invece dall’analisi emerge:

[...] con tutta la sua forza la complessità della gestione che a volte mal si concilia con le finalità proprie di una istituzione educativa dove spesso esigenze di carattere didattico e metodologico devono essere incanalate in procedure rigide ma ormai indispensabili al corretto funzionamento del sistema. Tutto ciò ha attribuito nuove e diverse responsabilità alle varie “figure” che operano all’interno della Scuola e ha reso necessario attribuire nuovi compiti a personale che spesso non è stato sufficientemente preparato per affrontarli [...]
Altro punto da sottolineare è il costante clima di incertezza e di precarietà in cui tutte le figure che in qualche modo interagiscono all’interno di questo sistema così complesso che è la Scuola, si trovano ad operare: il continuo cambiamento del personale (docente e amministrativo), il susseguirsi di norme e indicazione che sembrano in contraddizione (e spesso lo sono), l’ambiguità di certe scelte che a vari livelli aprono margini di interpretazione e quindi di contenzioso; tutto ciò rende il compito sociale che viene affidato all’Istituzione Scolastica quanto mai arduo e tortuoso [...]
Infine va considerato un aspetto che investe tutti gli “attori” che con vari ruoli e responsabilità operano all’interno della scuola: la necessità di tempi lunghi per orientarsi ai continui cambiamenti, per acquisire competenze e capacità nuove, la necessità di continue integrazioni e aggiustamenti per una sempre maggior corrispondenza del modello di gestione alle finalità proprie dell’Istituzione Scolastica che riesce comunque a svolgere il proprio compito educativo soprattutto perché le persone che ci lavorano credono in ciò che fanno e sono ancora animati da passione ed entusiasmo.

Sono considerazioni che rimangono valide nel corso degli anni e che, ancora una volta, confermano come un adempimento annuale che può sembrare superato, superfluo e noioso possa invece essere occasione di riflessione, valutazione e miglioramento per tutti e costituire una tappa importante nel percorso che porta alla rendicontazione sociale prevista in tutte le scuole, per il prossimo anno scolastico, dal Sistema Nazionale di Valutazione.

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