Sinergie di Scuola

Negli ultimi tempi in redazione abbiamo ricevuto alcune richieste di chiarimenti sui contratti di assicurazione e sul rapporto con i broker. In particolare su quest’ultimo punto abbiamo chiesto all’autore di individuare per i nostri lettori modalità e criteri idonei per la scelta di un broker.

In ragione della sua attività professionale, il dott. Marcellino ci ha invitato a considerare il potenziale conflitto d’interesse a cui le sue considerazioni sono inevitabilmente esposte. Riteniamo tuttavia che la trattazione sia  stata affrontata nel giusto spirito di servizio della rivista, e pertanto, ringraziandolo per la sensibilità dimostrata, procediamo volentieri alla pubblicazione.

 

Il rapporto tra Broker e Pubblica Amministrazione, da più di un decennio definitivamente chiarito e avvalorato in termini di liceità e opportunità, ha conosciuto negli ultimi anni una nuova riproposizione in chiave scolastica che,  sia per la complessità degli aspetti di questo particolare rapporto contrattuale, sia per la molteplicità dei contributi sulla materia – talvolta discordanti – ha ingenerato una difficoltà oggettiva per la dirigenza scolastica ad individuare una chiara e condivisa linea d’indirizzo. 

In questo vivace dibattito raramente è stata valutata con attenzione la tipicità del comparto scolastico, le cui caratteristiche si discostano dalla maggior parte delle Pubbliche Amministrazioni: l’aspetto dimensionale (grandi e piccole amministrazioni pubbliche) e la correlata entità dei premi assicurativi, la standardizzazione delle offerte, unita alla interposizione sistematica dell’agente di assicurazioni, determinano infatti marcate differenze sulle modalità di conferimento dell’incarico al broker. 

Differenze tra grandi Amministrazioni pubbliche e Istituzioni scolastiche

La complessità delle coperture richieste e l’entità dei premi generati dalle grandi P.A. comportano un coinvolgimento diretto delle direzioni tecnico-assuntive delle compagnie di assicurazione: in questi ambiti il broker è un consulente istituzionalizzato, che assiste la pubblica amministrazione nella gestione di tutte le problematiche attinenti ai contratti assicurativi, svolgendo un’attività caratterizzata da un elevato contenuto tecnico-professionale. 

Soglie di premio e obbligo di gara

La principale differenza tra grandi Pubbliche amministrazioni e Istituzioni scolastiche è rappresentata dall’ammontare dei premi posti a base della procedura di gara: le medio/grandi Amministrazioni si attestano sistematicamente su valori superiori alla soglia comunitaria di 200.000 euro; i piccoli Enti Locali si posizionano quasi sempre sopra la soglia di 40.000 euro, con l’adozione del cottimo fiduciario; le Istituzioni scolastiche, invece, non superano mai la soglia minima prevista dal Codice dei Contratti Pubblici di 40.000 euro e quasi mai la soglia dell’art. 34 del D.I. 44/2001 di 2.000 euro.

La remunerazione del broker pertanto dipende dalla tipologia e dalla dimensione dell’Ente assistito: a diversi livelli di remunerazione corrispondono differenziati criteri di selezione del broker sulla base della normativa vigente.  


Quotazione del rischio

La quotazione dei rischi per le Amministrazioni pubbliche avviene in genere mediante quotazione ad hoc, interpolando elementi dimensionali e sinistrosità pregressa; le quotazioni migliori vengono riservate agli Enti/Amministrazioni più grandi e più virtuosi, con l’applicazione di sconti variabili secondo la strategia commerciale contingente.

Non esiste una tariffazione standardizzata, valida per tutte le amministrazioni di una certa tipologia: la quotazione viene effettuata caso per caso dall’Ufficio Gare e in ragione di ciò Amministrazioni Pubbliche con caratteristiche simili possono ricevere trattamenti diversi dalle compagnie.

Al contrario, nel comparto scolastico, data la frammentazione del settore (circa 8.500 scuole) e l’entità del premio medio (inferiore a 15.000 euro), il sistema è improntato alla massima standardizzazione delle tariffe. Le tariffe sono predeterminate secondo parametri standard e le scuole non possono in alcun modo incidere su garanzie e premio; accade così che scuole molto diverse per grado d’istruzione, per profilo di rischio o per sinistrosità pregressa vengano uniformate in termini di tariffazione del premio e di costruzione delle garanzie con notevole spreco in termini di risorse ed efficacia. 

Standardizzazione dei prodotti e dei premi

L’anomalia è evidente perché nessuna Amministrazione pubblica – al di fuori del comparto scolastico – procede all’acquisto di un qualsiasi servizio secondo queste modalità standardizzate. Il risultato è la perdita di efficacia degli importi di premio pagati dalla scuola su garanzie generiche, ridondanti e a volte totalmente inutili in relazione alla fattispecie concreta di rischio della singola scuola: es. sovrastima del rischio in itinere in una scuola dell’infanzia o elementare di una grande città dove risulta già coperto dalla RC Auto dei genitori, ovvero sottostima con forti penalizzazioni sugli istituti superiori dove è ricorrente l’uso dello scooter da parte degli studenti. 

La scelta del broker da parte delle Istituzioni scolastiche

Il quadro normativo di riferimento per la procedura da adottare nella selezione del broker è il seguente:

  • Art. 125, comma 11 del D.Lgs. 163/2006 – Codice dei Contratti Pubblici (CCP): «Il responsabile del procedimento della stazione appaltante, per importi fino a 40.000 euro, nel rispetto dei principi di trasparenza, dopo una informale indagine di mercato, può scegliere, in modo motivato, tra i soggetti idonei presenti sul mercato, quello a cui affidare l’incarico in modo diretto»;
  • Art. 34 D.I. 44/2001: «Per servizi o forniture fino a 2.000 euro (o maggiore soglia preventivamente fissata dal CdI) è consentito l’affidamento diretto da parte del responsabile del procedimento».

La Dirigenza scolastica può pertanto ricorrere all’affidamento diretto dell’incarico di brokeraggio, in quanto l’ammontare delle commissioni percepite dal broker si attesta al di sotto di entrambe le soglie previste dalla normativa di riferimento, avendo sempre a mente il principio di trasparenza, la necessità di effettuare una informale indagine di mercato, la circostanza della idoneità dei soggetti presenti sul mercato e, molto importante, la necessità di motivazione della decisione.


Come si può evincere dal tenore letterale della norma, non è necessario ricorrere ad un processo di gara per la selezione del broker in questi ambiti e al di sotto dei valori di soglia sopracitati: l’informale consultazione di mercato dovrà in ogni caso essere basata sui criteri che possano rappresentare dei validi indicatori per la selezione del consulente più qualificato in relazione alle caratteristiche del comparto scolastico:

  • autonomia e terzietà della società e dei soci da Compagnie/Agenzie di Assicurazione;
  • anni di esperienza documentabile nel settore scolastico;
  • numero di amministrazioni scolastiche assistite in gara (con identificativo CIG);
  • numero di responsabili dell’intermediazione assicurativa;
  • struttura operativa adeguata alle necessità della scuola e dell’utenza;
  • adozione di criteri matematici nella valutazione delle offerte (stabiliti dall’art. 283 DPR 207/2012 Allegato P);
  • numero di voci sulle quali avviene la comparazione tecnica delle offerte;
  • adozione di parametri oggettivi di valutazione dei danni per le voci statisticamente ed economicamente più rilevanti (Tabelle dei Tribunali per l’Invalidità Permanente, Tabella ANDI per danno denti, Tabella L. 38/2000 per danno estetico);
  • interventi di consulenza e di conciliazione in favore delle famiglie (assistenza sinistri, struttura legale dedicata).

Un’ulteriore precisazione della norma è quella relativa all’idoneità dei soggetti presenti sul mercato; questo sintetico richiamo contiene impliciti riferimenti ai concetti di esperienza e comprovata capacità professionale, affidabilità, terzietà rispetto ad altri intermediari. Concetti che possono trovare un immediato riscontro nel caso di operatori presenti da tempo nel settore, le cui credenziali di operatività (iscrizione RUI, polizza RC, aggiornamento professionale, terzietà rispetto agli offerenti) sono di pubblico dominio e soggette a continui controlli da parte dell’autorità di vigilanza.  

Premio di polizza per la scuola Tra i requisiti sopraindicati non dovrebbe comparire il costo del broker, perché l’entità della commissione percepita dal consulente non può determinare in alcun modo un incremento di costo per l’Amministrazione scolastica, andando ad incidere esclusivamente sulla provvigione spettante alla rete agenziale delle compagnie di assicurazione. A maggior chiarimento di questo concetto si veda il grafico, che simula la dinamica di acquisto di una polizza da parte di un’Istituzione scolastica in tre diversi scenari:

  1. acquisto intermediato dalla sola agenzia;
  2. acquisto intermediato dall’agenzia e da un broker che opera al 3%;
  3. acquisto intermediato dall’agenzia e da un broker che opera al 14%.

Come si può facilmente evincere:

  • il premio per l’Amministrazione scolastica rimane invariato nei tre scenari, perché la commissione del broker (consulente di parte della scuola) non incide in alcun modo sul costo della polizza;
  • il livello di servizio e la prestazione professionale del broker nelle due ipotesi (3% – 14%) sarà caratterizzato da contenuti marcatamente diversi (a diversa remunerazione corrispondono prestazioni diverse): quale vantaggio può trarre l’Amministrazione scolastica – in assenza di un beneficio sul premio pagato – da una prestazione professionale qualitativamente inferiore?
  • l’unico soggetto che può trarre vantaggio dalla presenza di un broker più “economico” è solo la rete agenziale, che rappresenta la vera controparte rispetto all’Amministrazione scolastica e che da questo risparmio trarrà maggiore remunerazione per sé.

La presenza del broker dunque, nella sua veste di consulente di parte dell’Istituzione scolastica, non determina alcun incremento di costo sul cliente finale, come riconosciuto dall’ANIA (Associazione Nazionale Imprese di Assicurazione) in sede di Audizione AVCP 19/09/2012 – Questioni interpretative concernenti l’affidamento dei servizi d’intermediazione assicurativa: «[...] Sotto il profilo del costo del ricorso al broker, riteniamo che, finché vengano seguiti gli usi negoziali (riconosciuti anche dalla giurisprudenza) secondo i quali la provvigione predeterminata dall’impresa nel quadro dei caricamenti è ripartita tra l’agente e il broker, l’intervento del broker medesimo non incida in termini di aggravio sul costo dell’appalto [...]».

Ulteriore conferma viene dalla sentenza n. 179/2008 della Corte dei Conti, nella parte in cui evidenzia che «[...] l’entità della provvigione riconosciuta dalle compagnie ai broker, è stata infatti compensata dal mancato versamento pro-quota della provvigione agli agenti assicurativi. Di talché non costituirebbe un ricarico sul premio assicurativo, più di quanto lo sia la provvigione dovuta agli agenti assicurativi [...] deve assumersi che l’importo delle provvigioni spettanti al broker non fosse riversato dalla compagnia assicuratrice sui premi [...] i compiti specialistici svolti dal broker non rientravano nelle normali mansioni amministrative espletabili dai funzionari dell’ente, in quanto si trattava di attività complessa che richiedeva alta professionalità specifica di cui non disponeva l’ente e i cui costi sono stati nel caso di specie risparmiati [...]. Anche per tale via, è dunque da escludere una specifica onerosità del contratto, legata alla presenza del broker [...]».

In questo senso anche l’Autorità per la Vigilanza dei Contratti Pubblici nella Determinazione n.  2 del 13/03/2013 dell’AVCP ha precisato che «l’attività del broker tende sempre più a non esaurirsi nella mera individuazione della controparte assicurativa, ma a qualificarsi alla stregua di una collaborazione di ampio respiro con l’amministrazione, tesa alla prevenzione ed alla gestione dei rischi. In questo senso, sembra opportuno che le stazioni appaltanti, nella ricerca del broker, valorizzino in modo adeguato le capacità tecniche di consulenza a scapito della pura intermediazione».

Conclusioni

La scelta del broker nella scuola può essere lecitamente compiuta per affidamento diretto, perché le norme lo consentono espressamente. L’autorevole giurisprudenza sul tema è relativa alla fattispecie del rapporto tra broker e grandi pubbliche amministrazioni, che ha caratteristiche diverse rispetto al comparto scolastico.

Nella scelta del proprio consulente assicurativo la Dirigenza scolastica dovrà privilegiare, oltre all’autonomia e indipendenza dimostrabili, l’aspetto consulenziale e tecnico della prestazione professionale dell’intermediario rispetto a quello della remunerazione, in quanto il livello di commissioni del broker non potrà determinare in alcun modo un differenziale di costo per l’Amministrazione. L’eventuale consultazione di mercato presuppone la verifica sulla professionalità e sull’esperienza del broker in base alla specializzazione sul comparto scuola e in base alla sua capacità di documentare questa esperienza, anche attraverso l’analisi dei processi aziendali e dei supporti tecnico-matematici adottati per la comparazione delle offerte pervenute. 

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