Gli esperti esterni nel nuovo Regolamento di contabilità

La piena realizzazione della programmazione didattica deliberata nel Piano Triennale dell’Offerta Formativa può prevedere attività e insegnamenti particolari che richiedono specifiche e peculiari competenze professionali, non sempre presenti all’interno dell’Istituto scolastico, che dunque, per sopperire alle particolari e motivate esigenze didattiche deliberate, deve individuare e “assumere” il personale esperto necessario.

A tale proposito, il Titolo V – Attività negoziale del D.Lgs. 129/2018 (Nuovo Regolamento di contabilità) è molto più scarno del corrispondente Titolo IV del D.I. 44/2001 (precedente Regolamento), sia per le enunciate finalità di semplificazione, sia per la presenza di una normativa primaria già in essere, alla quale riferirsi.

Le regole principali sono contenute nei seguenti articoli, che essenzialmente richiamano quanto previsto dal precedente Regolamento:

a) art. 43 – Capacità e autonomia negoziale

• comma 1: «le Istituzioni scolastiche [...] hanno piena capacità ed autonomia negoziale, fatte salve le limitazioni specifiche previste dal presente regolamento e dalla normativa vigente»;
• comma 2: «le Istituzioni scolastiche possono stipulare convenzioni e contratti [...]»;
• comma 3: «è fatto divieto alle Istituzioni scolastiche di acquistare servizi per lo svolgimento di attività che rientrano nelle ordinarie funzioni o mansioni proprie del personale in servizio nella scuola, fatti salvi i contratti di prestazione d’opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti, al fine di garantire l’arricchimento dell’offerta formativa [...]».

b) art. 44 – Funzioni e poteri del Dirigente scolastico nell’attività negoziale

• comma 1: «il Dirigente scolastico svolge l’attività negoziale necessaria all’attuazione del PTOF e del programma annuale nel rispetto delle deliberazioni del Consiglio di Istituto assunte ai sensi dell’art. 45»;
• comma 4: «nel caso in cui non siano reperibili tra il personale dell’istituto specifiche competenze professionali indispensabili al concreto svolgimento di particolari attività negoziali, il dirigente, nei limiti di spesa del relativo progetto e sulla base dei criteri e dei limiti di cui all’art. 45 comma 2 lettera h), può avvalersi dell’opera di esperti esterni».

c) art. 45 – Competenze del Consiglio di Istituto nell’attività negoziale

• comma 2: «Al Consiglio di Istituto spettano le deliberazioni relative alla determinazione, nei limiti stabiliti dalla normativa vigente in materia, dei criteri e dei limiti per lo svolgimento da parte del Dirigente scolastico delle seguenti attività negoziali: [...]
  h) contratti di prestazione d’opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti».

Anche nel Regolamento precedente – D.I. 44/2001, art. 34, comma 2, lett. g – criteri e limiti per lo svolgimento di tale attività negoziale dovevano essere deliberati dal Consiglio di Istituto che, «sentito il collegio dei docenti, disciplina nel regolamento di istituto le procedure e i criteri di scelta del contraente, al fine di garantire la qualità della prestazione, nonché il limite massimo dei compensi attribuibili in relazione al tipo di attività e all’impegno professionale richiesto».

Nel Nuovo Regolamento sparisce l’art. 34 e con esso l’indicazione di “sentire” il Collegio Docenti e la possibilità specifica di definire il limite massimo dei compensi attribuibili, peraltro riconducibile alla più generica capacità di deliberare ogni qualsivoglia determinazione di “criteri e limiti”, purché «nei limiti stabiliti dalla normativa vigente in materia». Per i più distratti, sia chiaro che i limiti sono doppi.

Quindi, riepilogando:

1. le scuole possono acquistare solo servizi che non rientrino nelle normali funzioni/mansioni del personale (si può acquistare un servizio di medicina del lavoro o un servizio di formazione specifica del personale – ad es. sui temi sicurezza, primo soccorso, antincendio, ma non si può acquistare un servizio di pulizia o vigilanza locali, che rientra nei compiti specifici dei collaboratori scolastici);
2. le scuole possono stipulare contratti di prestazione d’opera con esperti, individuati osservando le seguenti tappe:
   1. ricerca tra il personale interno, mediante avviso e conferimento incarico;
   2. ricerca tra il personale di altre istituzioni scolastiche, mediante avviso e affidamento incarico di collaborazione plurima (art. 35 CCNL 2006-2009 per i docenti e art. 57 per il personale ATA);
   3. ricerca di esperti esterni, mediante avviso e stipula contratto di prestazione d’opera;
3. il Dirigente scolastico opera sulla base di criteri e limiti deliberati dal Consiglio di Istituto, il quale deve comunque pronunciarsi nell’ambito di quanto previsto dalla normativa vigente in materia.

Differenza tra prestazione d’opera e fornitura di servizio

A tale proposito bisogna porre attenzione a una solo apparentemente banale distinzione tra prestazione d’opera e fornitura di servizio, la cui sostanziale differenza fa rientrare i due casi in ambiti normativi (e quindi procedimentali) diversi.

Fornitura di servizio

La fornitura, previo acquisto, di un servizio, è resa da un operatore economico (società/ditta/cooperativa) cui la scuola conferisce l’appalto (per acquisire/comprare un servizio) seguendo le procedure previste dal Nuovo Regolamento all’art. 45, comma 1, lettera i, cioè delibera specifica del Consiglio di Istituto per gli acquisti di valore superiore alla soglia comunitaria, oppure al comma 2, lettera a, cioè delibera con criteri e limiti per l’affidamento di lavori, servizi e forniture .... di importo superiore a 10.000 euro, nonché dal D.Lgs. 50/2016 (con l’applicazione dei principi di economicità, efficacia, tempestività, correttezza, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, pubblicità ... criteri di affidamento diretto, procedura negoziata, sotto o sopra soglia comunitaria, con o senza pubblicazione del bando ecc.).

In questo caso si applicano gli obblighi di tracciabilità previsti dal D.P.R. 207/2010: DURC, CIG, eventuale CUP, fattura elettronica, annessi e connessi.

Contratto di prestazione d’opera

Diverso è invece il percorso da compiere se per realizzare il Piano Triennale dell’Offerta Formativa la scuola stipula contratti di prestazione d’opera che, secondo il Nuovo Regolamento, devono sempre corrispondere ai criteri e limiti deliberati dal Consiglio di Istituto (art. 45, comma 2, lettera h) senza alcun riguardo per l’importo di spesa, che può essere anche minimo.

Ancora prima dell’attribuzione dell’autonomia di cui all’art. 21, commi da 1 a 4 della Legge 59/1997 (Legge Bassanini), era stato consentito alle Istituzioni scolastiche di stipulare «contratti a prestazione d’opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti, purché non sostitutivi di quelli curricolari, per sperimentazioni didattiche e ordinamentali, per l’ampliamento dell’offerta formativa e per l’avvio dell’autonomia delle istituzioni scolastiche» (art. 40, comma 1, Legge 449/1997).

Evidentemente, il ricorso a risorse esterne può avvenire solo in caso di accertata indisponibilità di personale interno, come ribadito all’art. 44, comma 4 del Nuovo Regolamento e già espressamente previsto dal D.Lgs. 165/2001, all’art. 6, comma 4:

6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria [...] in presenza dei seguenti presupposti di legittimità: [...]
b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
6-bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.

L’individuazione delle “esigenze” spetta al Dirigente scolastico, che deve far combaciare il fabbisogno di carattere organizzativo e didattico con le previsioni di spesa previste nel Programma annuale, garantendo allo stesso tempo e in ogni caso la qualità delle prestazioni, la correttezza, l’oggettività e la trasparenza delle procedure, indipendentemente dalla normativa di riferimento, nel rispetto dei criteri e limiti deliberati dal Consiglio di Istituto, che troveranno opportuna formulazione in uno specifico regolamento.

Pertanto, ogni volta che ravvisa la necessità di conferire incarichi, e indipendentemente dal valore dell’incarico, l’Istituto scolastico deve utilizzare una procedura comparativa, richiedendo e mettendo a confronto candidature diverse, a seguito di avviso interno e/o pubblico, al fine di garantire la qualità del servizio.

L’unica eccezione è rappresentata dalle «collaborazioni meramente occasionali che si esauriscono in una sola azione o prestazione, caratterizzata da un rapporto “intuitu personae” che [...] comportano, per loro stessa natura, una spesa equiparabile ad un rimborso spese, quali ad esempio la partecipazione a convegni e seminari, la singola docenza, la traduzione di pubblicazioni e simili [...]» (Circolare n. 2/2008 della Funzione Pubblica).

In primo luogo va pertanto verificata la possibilità di soddisfare il fabbisogno con il proprio personale in servizio, facendo una ricerca mediante avviso interno rivolto a tutto il personale. Qualora la ricerca dia esito positivo, all’esperto individuato a seguito di selezione comparativa (svolta da una Commissione nominata ad hoc) è affidato l’incarico di svolgimento dell’attività prevista.

Qualora invece la ricerca interna sia andata deserta, è necessario procedere mediante avviso pubblico di selezione comparativa per il reperimento di esperti, pubblicato all’albo on-line dell’Istituto.

Se i candidati fanno parte del personale in servizio presso altre Istituzioni Scolastiche, può essere affidato un incarico di collaborazione plurima previsto dal CCNL 2006-2009 che consente alle scuole di individuare gli esperti tra:

1. i docenti (art. 35),
2. il personale amministrativo, tecnico e ausiliario (art. 57),

i quali possono collaborare alla realizzazione di specifiche attività o progetti, purché questo non interferisca con i loro obblighi di servizio (la collaborazione va quindi prestata in aggiunta al proprio orario di lavoro) e sia preventivamente autorizzata dal Dirigente scolastico (sentito il Direttore SGA, se si tratta del personale ATA).

La medesima autorizzazione, rilasciata dal dirigente competente di settore, deve essere acquisita prima della stipula di un eventuale contratto anche con i dipendenti di altre amministrazioni pubbliche, così come previsto dall’art. 3 del D.Lgs. 165/2001.

In mancanza di candidati interni all’Istituto possono quindi essere reclutati esperti esterni, stipulando con essi – qualora non siano dipendenti di altre scuole – dei contratti di prestazione d’opera, riconducibili al lavoro autonomo previsto dall’art. 2222 del Codice Civile, che possono essere di due diverse tipologie:

1. contratti di prestazione d’opera professionale con professionisti che abitualmente esercitano le attività oggetto dell’incarico (emettono fattura, sono generalmente soggetti a IVA e possono essere iscritti a specifiche Casse previdenziali);
2. contratti di prestazione autonoma occasionale con esperti che effettuano prestazioni di lavoro autonomo occasionale non rientranti in una professione abitualmente esercitata (rilasciano nota di addebito, sono soggetti a ritenuta d’acconto ed eventuale contributo INPS per importi superiori a 5.000 euro annui).

Un caso particolare è costituito dagli incarichi conferiti ai pensionati. Dato per scontato il divieto di conferire a ex lavoratori privati o pubblici, collocati in quiescenza, incarichi di studio e consulenza e incarichi dirigenziali o direttivi o in organi di governo, a meno che non siano prestati a titolo gratuito e per durata non superiore a un anno, è sorto il dubbio sulla legittimità di dare incarichi, diversi da quelli sopra indicati, per attività connesse all’arricchimento dell’offerta formativa.

La circolare n. 6 del 4/12/2014, pubblicata sulla G.U. Serie Generale n. 37 del 14/02/2015, ha fornito interpretazioni e utili indicazioni in proposito.

Premesso che l’obiettivo primario è quello di «agevolare il ricambio e il ringiovanimento del personale delle pubbliche amministrazioni», la circolare precisa che i divieti vanno interpretati in senso stretto e non estensivo o analogico, per cui – si ribadisce – sono vietati solo gli incarichi espressamente contemplati (studio e consulenza, dirigenziali o direttivi, cariche di governo), anche per non determinare un’irragionevole compressione dei diritti dei soggetti in quiescenza, ai quali non è impedito tout court di prestare attività lavorativa nelle amministrazioni pubbliche.

Anzi, al punto 5 è precisato testualmente che sono poi ammessi gli incarichi di docenza, purché si tratti di reali incarichi di docenza, in cui l’impegno didattico sia definito con precisione e il compenso sia commisurato all’attività didattica effettivamente svolta dal singolo destinatario dell’incarico.

Le procedure

Pensionati a parte, a seconda che si tratti di appalto/acquisto di un servizio o di stipula di contratto di lavoro autonomo, si seguiranno quindi procedure diverse (vedi tabella 1).

Per i contratti di lavoro autonomo sarà quindi necessaria l’adozione di un regolamento che definisca a priori come saranno effettuate le scelte e determini l’importo dei compensi liquidabili ai prestatori d’opera, tenendo presente che ciascuna scelta non può essere costituita da un affidamento diretto (ad eccezione di quelle operate intuitu personae), ma deve essere il risultato di una selezione fondata su criteri oggettivi (non sempre facile ma neppur impossibile misurare le competenze) e predeterminati.

Per quanto riguarda invece l’acquisto di servizi, bisogna tener presente che, anche nel caso di importi di modesto valore (inferiori a 10.000 euro) non viene meno l’obbligo motivazionale previsto dall’art. 3 della Legge 241/1990 per tutti i procedimenti amministrativi.

Il Regolamento

Quali potrebbero essere le parti salienti di un regolamento che definisca i rapporti con gli esperti, interni ed esterni?

1. Individuazione delle finalità da perseguire (qualità della prestazione, oggettività delle procedure, trasparenza delle scelte, razionalizzazione della spesa...) e del fabbisogno rilevato (esigenze di carattere didattico o comunque istituzionale che derivino dalla necessità di svolgere le attività previste nel Piano Triennale dell’Offerta Formativa).
2. Contenuto degli avvisi da pubblicare: definizione circostanziata dell’oggetto dell’incarico/prestazione d’opera, specifici requisiti culturali e professionali richiesti per lo svolgimento della prestazione, durata dell’incarico, luogo dell’incarico e modalità di realizzazione del medesimo (livello di coordinazione), compenso previsto per la prestazione, adeguatamente esplicato e tutte le informazioni correlate quali la tipologia e la periodicità del pagamento del corrispettivo, il trattamento fiscale e previdenziale da applicare, eventuali sospensioni della prestazione. L’avviso dovrà anche individuare il termine per la presentazione dei curricula e delle relative offerte, il termine entro il quale sarà resa nota la conclusione del procedimento di selezione, i criteri e le modalità di comparazione e infine, ma non per ultimi, i requisiti per l’ammissione (cittadinanza italiana o di uno degli stati membri dell’Unione Europea, godimento dei diritti civili e politici, assenza di condanne penali e/o procedimenti penali e/o provvedimenti che riguardano l’applicazione di misure di prevenzione, di decisioni civili e di provvedimenti amministrativi iscritti nel casellario giudiziale, possesso dei titoli richiesti).
3. Individuazione dei contraenti da parte del Dirigente, o suo delegato, o apposita commissione, previa valutazione comparativa dei requisiti professionali richiesti e contenuti nel curriculum vitae che dovrà essere presentato. Per garantire una valutazione oggettiva, possono essere assegnati punteggi distinti per le varie voci previste nel bando. A titolo esemplificativo – e a grandi linee – si veda tabella 2.
   Va ancora sottolineata la caratteristica dei contratti d’opera rispetto agli appalti di servizio: in quest’ultimo caso non è consentito introdurre il requisito dell’esperienza pregressa come criterio di valutazione dell’offerta tecnica, perché contravviene ai principi di libera concorrenza, pari trattamento, non discriminazione e rotazione degli incarichi previsti dal Codice dei contratti.
   Nella prestazione di lavoro autonomo con particolari finalità didattiche invece nulla vieta che si assegni un punteggio alle esperienze lavorative pregresse (e addirittura al gradimento ricevuto) nella scuola che pubblica il bando, in quanto si riconosce maggior valore all’eventuale prosecuzione di un processo educativo e didattico già avviato in precedenza.
   Le risultanze della procedura comparativa possono originare una graduatoria di esperti qualificati e selezionati, da utilizzare nel corso dell’anno scolastico per tutte le esigenze di realizzazione del POF senza dover avviare nuove procedure di ricerca.
   Ai progetti finanziati con fondi comunitari europei, si applicano le Linee Guida PON – FSE 2014-2020 ed in particolare la circolare MIUR 34815 del 3/08/2017.
4. Determinazione dei compensi: il Consiglio di Istituto può fissare il tetto massimo entro il quale il dirigente ha facoltà di stabilire il compenso da corrispondere all’esperto, previa ovvia verifica delle disponibilità di bilancio, in funzione dell’attività oggetto dell’incarico (quantità e qualità della prestazione d’opera). Per il personale interno (ma non solo) è possibile fare riferimento ai compensi indicati nelle tabelle del vigente CCNL Scuola o a quelli ancor più datati (previsti per le attività di formazione del personale) del D.I. n. 326 del 12/10/1995 o della Circolare del Ministero del Lavoro n. 101/1997; tuttavia il dirigente può prevedere compensi diversi, in caso di comprovata necessità e in relazione all’impegno professionale profuso (in base all’art. 2233 c.c. il compenso deve essere «adeguato all’importanza dell’opera e al decoro della professione»).
   Ai progetti finanziati con fondi comunitari europei si applicano le Linee Guida PON–FSE 2014-2020 definite per il personale esperto interno ed esterno e la circolare n. 2 del 2/02/2009 del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale.
   Sono ovviamente consentiti gli interventi di esperti a titolo gratuito, ma in tal caso è opportuno che l’Istituto stipuli, nei loro confronti, una polizza assicurativa antinfortunistica ed eventualmente di responsabilità civile.
5. Stipula del contratto:con determinazione che espliciti il percorso decisionale e i relativi esiti, rispetto ai criteri di scelta già definiti, il dirigente procede alla stipula del contratto che deve avere la forma scritta, a pena di nullità, e il seguente contenuto minimo:
   • parti contraenti;
   • oggetto della collaborazione/prestazione d’opera (finalità e contenuto);
   • durata del contratto (con date di inizio e fine);
   • entità, modalità e tempi di liquidazione del compenso pattuito;
   • luogo e modalità di svolgimento dell’attività;
   • impegno da parte del prestatore d’opera a presentare una relazione finale illustrativa della prestazione effettuata;
   • acquisizione e pieno utilizzo dei risultati dell’attività da parte dell’Istituto;
   • eventuali spese a carico del prestatore d’opera;
   • eventuali clausole risolutive e penalità per ritardi;
   • possibilità di recesso anticipato unilaterale, nel caso di inadempienze del prestatore d’opera;
   • sospensione del pagamento del corrispettivo contrattuale in caso di sospensione della prestazione, indipendentemente dal motivo che la determinano;
   • informativa privacy.
   Si veda in proposito la deliberazione in sede di controllo della Corte dei Conti n. 6 del 15/02/2005.

Obblighi di pubblicazione

È infine necessario ricordare che l’efficacia dei contratti è subordinata agli obblighi di pubblicazione previsti dall’art. 15 del D.Lgs. 33 del 14/03/2013:

Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza
1. Fermi restando gli obblighi di comunicazione di cui all’art. 17, comma 22, della Legge 15/05/1997, n. 127, le pubbliche amministrazioni pubblicano e aggiornano le seguenti informazioni relative ai titolari di incarichi amministrativi di vertice e di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, nonché di collaborazione o consulenza:
a) gli estremi dell’atto di conferimento dell’incarico;
b) il curriculum vitae;
c) i dati relativi allo svolgimento di incarichi o la titolarità di cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione o lo svolgimento di attività professionali;
d) i compensi, comunque denominati, relativi al rapporto di lavoro, di consulenza o di collaborazione, con specifica evidenza delle eventuali componenti variabili o legate alla valutazione del risultato.
2. La pubblicazione degli estremi degli atti di conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti estranei alla pubblica amministrazione, di collaborazione o di consulenza a soggetti esterni a qualsiasi titolo per i quali è previsto un compenso, completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato, nonché la comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica dei relativi dati ai sensi dell’art. 53, comma 14, secondo periodo, del D.Lgs. 30/03/2001, n. 165 e successive modificazioni, sono condizioni per l’acquisizione dell’efficacia dell’atto e per la liquidazione dei relativi compensi. Le amministrazioni pubblicano e mantengono aggiornati sui rispettivi siti istituzionali gli elenchi dei propri consulenti indicando l’oggetto, la durata e il compenso dell’incarico. Il Dipartimento della funzione pubblica consente la consultazione, anche per nominativo, dei dati di cui al presente comma.
3. In caso di omessa pubblicazione di quanto previsto al comma 2, il pagamento del corrispettivo determina la responsabilità del dirigente che l’ha disposto, accertata all’esito del procedimento disciplinare, e comporta il pagamento di una sanzione pari alla somma corrisposta, fatto salvo il risarcimento del danno del destinatario ove ricorrano le condizioni di cui all’art. 30 del D.Lgs. 2/07/2010, n. 104.
4. Le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati cui ai commi 1 e 2 entro tre mesi dal conferimento dell’incarico e per i tre anni successivi alla cessazione dell’incarico.
5. Le pubbliche amministrazioni pubblicano e mantengono aggiornato l’elenco delle posizioni dirigenziali, integrato dai relativi titoli e curricula, attribuite a persone, anche esterne alle pubbliche amministrazioni, individuate discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, di cui all’art. 1, commi 39 e 40, della Legge 6/11/2012, n. 190.