Nel precedente numero di Sinergie di Scuola abbiamo approfondito il caso di un DSGA condannato, per peculato e falso in atto pubblico, per aver formato falsi mandati di pagamento, ovvero mandati di pagamento corredati da falsi giustificativi, in alcuni casi iniziali in concorso con il Dirigente scolastico, nei successivi traendo in inganno quello medio tempore subentrato.

Nel caso commentato la Corte di Cassazione aveva deciso che, poiché della gestione del denaro dell’Istituto scolastico si occupava il DSGA, che emetteva e firmava i mandati di pagamento poi controfirmati dai Dirigenti scolastici succedutisi nel tempo, fosse irrilevante che questi ultimi, laddove non correi, non avessero esercitato un reale controllo sul contenuto dell’atto dispositivo, per essere stati indotti in errore dal DSGA che si era occupato della fase istruttoria procedimentale, sottoponendo alla firma i titoli falsi.

Il fatto che il successivo Dirigente fosse stato ritenuto esente da responsabilità penale portava a chiudere l’articolo con due interrogativi:

  1. Esclusa la responsabilità penale, il Dirigente scolastico, in un caso come quello descritto, è esente da altre forme di responsabilità?
  2. Qual è il ruolo del DSGA negli Istituti scolastici?

Rammentiamo che la vigente disciplina normativa e contrattuale ha delineato una governance della scuola che trova all’apice di ogni Istituto due figure connesse e complementari: il Dirigente scolastico, che ne rappresenta l’organo di vertice e ne ha la rappresentanza legale, e il DSGA, che è, del personale ATA, la figura apicale e che, con autonomia operativa, organizza le attività amministrativo-contabili necessarie e strumentali all’attuazione dell’offerta formativa.

Un’organizzazione complessa dunque, che richiede brevi descrizioni delle due figure professionali per rispondere alla seconda domanda, e quindi al primo quesito.

Ruolo del Dirigente scolastico

L’art. 25 del D.Lgs. 165/2001 (TUPI) ha istituito, nell’ambito dell’amministrazione scolastica periferica, la qualifica dirigenziale per i capi di istituto preposti alle Istituzioni scolastiche ed educative dotate di personalità giuridica e autonomia.

Il Dirigente scolastico assicura la gestione unitaria dell’istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio.

Nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative e amministrative, il Dirigente scolastico è coadiuvato dal responsabile amministrativo che sovrintende, con autonomia operativa, nell’ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati, ai servizi amministrativi e ai servizi generali dell’Istituzione scolastica, coordinando il relativo personale.

In base all’art. 52 del CCNL 8/07/2019 – Area istruzione e ricerca 2016-2018, il Dirigente scolastico promuove l’attuazione del diritto all’apprendimento dei discenti e la qualità dei processi formativi, nel rispetto della libertà di insegnamento e della autonomia professionale dei docenti, valorizzando le risorse umane e favorendo la partecipazione, il dialogo e la collaborazione tra le componenti dell’Istituzione scolastica e con tutti gli attori sociali, culturali, professionali, ed economici del territorio.

Al pari di ogni dirigente pubblico inoltre, ha tra i vari obblighi, oltre a quello generale di conformare la propria condotta al dovere costituzionale di servire la Repubblica con impegno e responsabilità e di rispettare i principi di buon andamento e imparzialità dell’attività amministrativa, anteponendo il rispetto della legge e l’interesse pubblico agli interessi privati propri e altrui, quello specifico, e per quello che qui rileva, di sovrintendere, nell’esercizio del proprio potere direttivo, al corretto espletamento dell’attività di tutto il personale assegnato alla struttura cui è preposto, nonché al rispetto delle norme del codice di comportamento e disciplinare, ivi compresa, secondo le disposizioni vigenti, l’attivazione dell’azione disciplinare (art. 26 del CCNL 8/07/2019).

Per concludere, la complessità delle funzioni demandate è determinata tanto dall’attribuzione di quelli che sono i compiti tipici di ogni dirigente pubblico, declinati nel TUPI, quanto dall’assegnazione di compiti specifici collegati all’offerta formativa dell’Istituzione scolastica, alla garanzia della libertà d’insegnamento, alla tutela dei soggetti fragili e al necessario collegamento e interazione tra l’Istituzione scolastica e la società civile, nelle sue diverse componenti di territorio, economia e servizi sociali.

Ruolo del DSGA

In termini di competenze e attività, anche il DSGA, al pari del Dirigente scolastico, rappresenta una figura professionale unica nella pubblica amministrazione.

Il direttore dei servizi generali e amministrativi non riveste qualifica dirigenziale ma è un funzionario posto all’apice della categoria ATA, inquadrato nell’area D, le cui funzioni fondamentali sono declinate nella Tabella A del CCNL 29/11/2007.

Tabella A del CCNL 29/11/2007
Svolge attività lavorativa di rilevante complessità ed avente rilevanza esterna. Sovrintende, con autonomia operativa, ai servizi generali amministrativo-contabili e ne cura l’organizzazione svolgendo funzioni di coordinamento, promozione delle attività e verifica dei risultati conseguiti, rispetto agli obiettivi assegnati ed agli indirizzi impartiti, al personale ATA, posto alle sue dirette dipendenze.
Organizza autonomamente l’attività del personale ATA nell’ambito delle direttive del Dirigente scolastico. Attribuisce al personale ATA, nell’ambito del piano delle attività, incarichi di natura organizzativa e le prestazioni eccedenti l’orario d’obbligo, quando necessario.
Svolge con autonomia operativa e responsabilità diretta attività di istruzione, predisposizione e formalizzazione degli atti amministrativi e contabili; è funzionario delegato, ufficiale rogante e consegnatario dei beni mobili.
Può svolgere attività di studio e di elaborazione di piani e programmi richiedenti specifica specializzazione professionale, con autonoma determinazione dei processi formativi ed attuativi. Può svolgere incarichi di attività tutoriale, di aggiornamento e formazione nei confronti del personale. Possono essergli affidati incarichi ispettivi nell’ambito delle Istituzioni scolastiche.

Con particolare riferimento alle funzioni contabili interessate dal caso in esame, il Regolamento di contabilità delle scuole, approvato con D.I. 129/2018, attribuisce al DSGA competenze e responsabilità in materia di contabilità e attività negoziali, sempre nel rispetto dell’ambito e dei limiti fissati dalle direttive di massima impartite dal Dirigente scolastico ad inizio anno scolastico, così sinteticamente descritte:

Le novità del Decreto 129/2018 sono state esplicate dal Ministero con la circolare 74 del 5/01/2019.

Risposta ai quesiti iniziali

Il caso del DSGA infedele è, pur se nella sua dimensione patologica, lo specchio dell’autonomia professionale rivestita dal funzionario all’interno dell’Istituzione scolastica. Ma il Dirigente scolastico ne è comunque il superiore gerarchico!

Poiché, come detto, ha l’obbligo di sovrintendere, nell’esercizio del proprio potere direttivo, al corretto espletamento dell’attività di tutto il personale assegnato, valutiamo se possa ravvisarsi una responsabilità disciplinare (c.d. culpa in vigilando).

Relativamente al rapporto tra responsabilità disciplinare e penale, rinvenibile nel rapporto tra i relativi procedimenti, la disposizione di riferimento è l’art. 31 del CCNL 8/07/2019:

1. Nell’ipotesi di procedimento disciplinare che abbia, in tutto o in parte, ad oggetto fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria, trovano applicazione le disposizioni degli artt. 55-ter e quater, del D.Lgs. 165/2001.
2. L’amministrazione, nei casi di particolare complessità dell’accertamento del fatto addebitato al dirigente e, quando all’esito dell’istruttoria, non disponga di elementi sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione, può sospendere il procedimento disciplinare attivato.
3. Nel caso del procedimento disciplinare sospeso, ai sensi dell’art. 55-ter del D.Lgs. 165/2001, qualora per i fatti oggetto del procedimento penale, intervenga una sentenza penale irrevocabile di assoluzione che riconosce che il “fatto addebitato non sussiste o non costituisce illecito penale” o che “l’imputato non l’ha commesso” o altra formulazione analoga, l’autorità disciplinare procedente, nel rispetto delle previsioni dell’art. 55-ter, comma 4, del D.Lgs. 165/2001, riprende il procedimento disciplinare ed adotta le determinazioni conclusive, applicando le disposizioni dell’art. 653, comma 1, del Codice di procedura penale. In questa ipotesi, ove nel procedimento disciplinare sospeso, al dirigente, oltre ai fatti oggetto del giudizio penale per i quali vi sia stata assoluzione, siano state contestate altre violazioni, oppure i fatti contestati, pur non costituendo illeciti penali, rivestano comunque rilevanza disciplinare, il procedimento riprende e prosegue per dette infrazioni, nei tempi e secondo le modalità stabilite dell’art. 55-ter, comma 4, del D.Lgs. 165/2001.
4. Se il procedimento disciplinare non sospeso si sia concluso con l’irrogazione della sanzione del licenziamento, ai sensi dell’art. 28 (Codice disciplinare) comma 8, punto 2 e, successivamente, il procedimento penale sia definito con una sentenza penale irrevocabile di assoluzione, che riconosce che il “fatto addebitato non sussiste o non costituisce illecito penale” o che “l’imputato non l’ha commesso” o altra formulazione analoga, ove il medesimo procedimento sia riaperto e si concluda con un atto di archiviazione, ai sensi dell’art. 55-ter, comma 2, del D.Lgs. 165/2001, il dirigente ha diritto dalla data della sentenza di assoluzione alla riammissione in servizio presso l’ente, anche in soprannumero, nella medesima sede o in altra sede, nonché all’affidamento di un incarico di valore equivalente a quello posseduto all’atto del licenziamento. Analoga disciplina trova applicazione nel caso che l’assoluzione del dirigente consegua a sentenza pronunciata a seguito di processo di revisione.
5. omissis
6. Qualora, oltre ai fatti che hanno determinato il licenziamento di cui al comma 1, siano state contestate al dirigente altre violazioni, ovvero nel caso in cui le violazioni siano rilevanti sotto profili diversi da quelli che hanno portato al licenziamento, il procedimento disciplinare viene riaperto secondo le procedure previste dall’art. 55-ter del D.Lgs. 165/2001.

Relativamente invece ad eventuali profili di responsabilità civile e amministrativa, in base all’art. 652 CPP, la sentenza penale irrevocabile di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato, quanto all’accertamento che il fatto non sussiste o che l’imputato non lo ha commesso o che il fatto è stato compiuto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima, nel giudizio civile o amministrativo per le restituzioni e il risarcimento del danno.

Eccezion fatta dunque per i casi di assoluzione citati, non esiste una presunzione legale di impunità, tanto a livello disciplinare che risarcitorio, e quindi l’Amministrazione potrà sempre procedere ad autonomi accertamenti, volti a chiarire se il Dirigente scolastico non abbia violato i propri obblighi di vigilanza sull’operato del personale assegnato, ovvero non abbia concorso a causare un danno ingiusto, pur se a cagione del comportamento illecito di un dipendente assegnato.

Invocare di essere esenti da responsabilità per esser stati indotti in errore da un DSGA infedele, se utile nel processo penale, potrebbe quindi non esser una difesa adeguata in altri sedi.

Considerazioni finali

Chi commette un reato ne è responsabile personalmente, che ovvietà, sia questi un Dirigente scolastico che DSGA!

Il caso esaminato ha però anche messo in luce la complessità dell’organizzazione delle Istituzioni scolastiche dove un funzionario, il DSGA, ha un’autonomia diversamente riscontrabile nella PA, pur essendo subordinato al Dirigente scolastico.

Ma questa autonomia è adeguatamente remunerata?

Una recente risposta dell’ARAN (8 febbraio 2022) sul trattamento accessorio del DSGA può sicuramente fornire elementi di valutazione:

Le ore prestate oltre l’orario di servizio dal DSGA debbano ritenersi compensate dal trattamento accessorio dell’indennità di direzione, previsto e disciplinato dagli artt. 56, 77, 82 e 88 del CCNL 29/11/2007, oppure vanno poste a recupero? Nel qual caso debbano essere preventivamente autorizzate dal Dirigente scolastico?
L’indennità di direzione dei DSGA costituisce un trattamento accessorio previsto e disciplinato dagli artt. 56 (Indennità di direzione e sostituzione del DSGA), 77 (Struttura della retribuzione), 82 (Compenso individuale accessorio per il personale ATA) e 88 (Indennità e compensi a carico del fondo d’istituto) del CCNL 29/11/2007.
In virtù del richiamo operato dal predetto art. 88, le modalità di corresponsione sono disciplinate dal CCNI del 31/08/1999, in particolare dall’art. 34 (Indennità di amministrazione) che rimanda all’art. 33 (Indennità di direzione); le misure sono invece definite dalla tabella 9 allegata al vigente CCNL, come modificata dall’art. 3 della sequenza contrattuale per il personale ATA del 25/07/2008.
Per quanto concerne, invece, il pagamento di eventuali prestazioni straordinarie del DSGA, esso è stato eliminato dall’art. 3 della sequenza contrattuale del 25/08/2008, modificativo dell’art. 89 del CCNL del 29/11/2007, secondo cui non possono essere corrisposti compensi per lavoro straordinario al DSGA. Tale articolo, infatti, dispone che il DSGA ha diritto, a carico del Fondo per il miglioramento dell’offerta formativa, soltanto alla corresponsione dei compensi per le attività e le prestazioni aggiuntive collegate ai progetti finanziati dall’UE, da Enti o istituti pubblici e privati da non porre a carico del fondo stesso.

Senza alcuna velleità di rappresentare i diritti di alcuno, si condividono le proposte avanzate da associazioni di categoria, formulate anche con interrogazioni parlamentari, volte a riconoscere un adeguato inquadramento giuridico ed economico al DSGA, nella consapevolezza dell’unicità delle funzioni a questi demandate, e nell’ottica di realizzare con successo le iniziative di modernizzazione e digitalizzazione della scuola pubblica. s

(*le considerazioni svolte sono frutto esclusivo dell’autore e non impegnano l’amministrazione di appartenenza non essendo a questa riconducibili)

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