Sinergie di Scuola

L’intervento sostitutivo in caso di DURC irregolare è quello strumento a disposizione delle Istituzioni scolastiche, in qualità di stazioni appaltanti, per sanare le inottemperanze contributive dell’aggiudicatario di un contratto pubblico.

Nel caso in cui risulti un DURC irregolare dalla verifica della regolativa contributiva di un operatore economico, attivata ai fini del pagamento di prestazioni relative a servizi o forniture, è previsto l’obbligo da parte delle stazioni appaltanti di attivare il cosiddetto intervento sostitutivo, cioè di sostituirsi al debitore principale trattenendo, dall’ammontare dovuto, l’importo corrispondente all’inadempienza accertata, e provvedendo a versare detto importo direttamente agli Istituti previdenziali e assicurativi creditori, compresa la Cassa edile nel caso dei lavori edili.

L’istituto è stato introdotto per la prima volta nell’ordinamento italiano dal D.P.R. 207/2010 con l’obiettivo di tutelare gli interessi pubblici, prevedendone l’obbligatorietà operativa da parte del soggetto pubblico.

Ora è disciplinato, con riferimento agli appalti pubblici, dal D.Lgs. 50/2016, successivamente integrato e modificato dal D.L. 69/2013 e da ultimo dal D.L. 34/2014.

Sulla base del disposto di cui all’art. 30, comma 5 del D.Lgs. 50/2016 (che ha abrogato l’art. 4 del citato D.P.R. 207/2010) «in caso di inadempienza contributiva risultante dal documento unico di regolarità contributiva relativo a personale dipendente dell’affidatario o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi impiegato nell’esecuzione del contratto, la stazione appaltante trattiene dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza per il successivo versamento diretto agli enti previdenziali ed assicurativi, compresa, nei lavori, la cassa edile».

L’elemento innovativo di tale disposizione è quello di rendere possibile la compensazione tra debiti e crediti che l’impresa vanta nei confronti della pubblica amministrazione. In tal modo è possibile superare le criticità legate all’ottenimento di un DURC regolare per le imprese che, pur avendo posizioni debitorie nei confronti degli enti previdenziali e assicurativi, hanno tuttavia al contempo un credito nei confronti della pubblica amministrazione.

Nel 2013 tale istituto ha subito delle modifiche con il D.L. 69/2013, convertito con modifiche dalla Legge 98/2013, che ha esteso il novero dei soggetti obbligati ad attivare l’intervento sostitutivo e che ha esteso tale istituto anche all’erogazione di sovvenzioni e benefici comunitari. Su tale ultimo aspetto, il D.L. 34/2014, convertito in Legge 78/2014, ha di fatto rimarcato l’obbligo dell’intervento sostitutivo anche in presenza di contributi di provenienza comunitaria.

I soggetti coinvolti

L’intervento sostitutivo può essere attivato da tutte le stazioni appaltanti (D.Lgs. 50/2016), più specificatamente da:

  • amministrazioni aggiudicatrici e organismi di diritto pubblico (art. 3, comma 1, lett. a);
  • enti aggiudicatori (art. 3, comma 1, lett. e);
  • soggetti aggiudicatori (art. 3, comma 1, lett. f );
  • altri soggetti aggiudicatori (art. 3, comma 1, lett. g).

Tale istituto è attivabile nei riguardi di ogni operatore economico, sia appaltatore che subappaltatore, che faccia parte di un rapporto contrattuale sottoposto alla disciplina del Codice dei contratti pubblici e che, pertanto, ai fini del DURC, sia tenuto ad assolvere l’obbligo contributivo e assicurativo nei confronti di INPS, INAIL e, nel caso di imprese edili, anche nei confronti della Cassa edile.

Come è stato evidenziato, la norma prevede la possibilità di attivare l’intervento sostitutivo anche in relazione alle posizioni debitorie riferite ai subappaltatori.

Il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) introduce una rilevante novità in tema di subappalto di lavori pubblici statuendo, in casi tassativi, l’obbligo di pagamento diretto del subappaltatore da parte della stazione appaltante.

L’art. 105, comma 13 del Codice prevede – in materia di appalto di lavori, servizi e forniture – che la Stazione appaltante proceda al pagamento diretto dei subappaltatori in tre casi specifici, ossia:

  1. quando il subappaltatore è una microimpresa o una piccola impresa;
  2. in caso di inadempimento dell’appaltatore;
  3. su richiesta del subappaltatore e se la natura del contratto lo consente.

In tal modo, unitamente all’obbligo di pagamento del subappaltatore, sono trasferiti dall’impresa appaltatrice all’amministrazione committente anche gli obblighi di verifica della regolarità contributiva DURC del subappaltatore.

Pertanto, in caso di DURC irregolare da parte dei subappaltatori, la stazione appaltante potrà effettuare il pagamento a favore degli istituti previdenziali e assicurativi creditori interessati:

  • nei limiti del valore del debito, che l’appaltatore ha nei riguardi del subappaltatore alla data di emissione del DURC irregolare;
  • unicamente nelle ipotesi di somme residue a seguito dell’intervento sostitutivo attivato per le irregolarità del DURC dell’appaltatore.

Nel caso in cui l’irregolarità riguardi il solo subappaltatore e l’importo dovuto a quest’ultimo risulti insufficiente a coprire l’irregolarità attestata dal DURC, l’intervento sostitutivo, ancorché i debiti contributivi del subappaltatore siano soddisfatti solo in parte, svincola il pagamento nei confronti dell’appaltatore.

Come attivare l’intervento sostitutivo

Di seguito si forniscono le indicazioni operative per l’attivazione dell’intervento sostitutivo da parte della stazione appaltante nei confronti dell’INPS, INAIL e Cassa edile.

Non appena la stazione appaltante riceve, attraverso gli appositi servizi telematici, il DURC attestante l’irregolarità contributiva del soggetto beneficiario dell’erogazione, può verificare l’entità del debito riferito a ciascun Ente.

È evidente che se il debito risulta superiore alla somma che dovrà essere corrisposta all’impresa, la stessa non riceverà nessun pagamento per l’opera o il servizio prestato, diversamente riceverà l’importo al netto dell’ammontare del debito contributivo.

Successivamente, la stazione appaltante dovrà effettuare, utilizzando gli appositi modelli messi a disposizione da ciascun istituto previdenziale e assicurativo, una comunicazione preventiva via posta elettronica certificata all’Ente competente per dichiarare l’intenzione di sostituirsi all’originario debitore e per indicare l’importo che intende versare.

Tale preavviso di pagamento è funzionale al coordinamento di eventuali interventi sostituitivi contestuali da parte di più pubbliche amministrazioni. Tale comunicazione consentirà di rimodulare i crediti in questione nel caso in cui un’altra stazione appaltante sia intervenuta ripianando, anche solo in parte, le posizioni debitorie dell’impresa nei confronti di INPS, INAIL e Cassa edile.

L’Ente interessato, dopo aver verificato l’attualità dell’inadempienza, comunicherà all’amministrazione procedente i dati per il pagamento, con l’indicazione dell’importo da corrispondere.

A tale riguardo, si fa presente che, precedentemente all’emissione di un DURC irregolare, ai sensi dell’art. 7, comma 3 del D.M. 24/10/2007, con il preavviso di accertamento negativo, il contribuente deve essere invitato a regolarizzare la posizione debitoria entro un termine non superiore a 15 giorni. Inoltre, si rammenta che la verifica deve interessare tutte le posizioni collegate a quella per cui la stessa è richiesta e che essa è effettuata sulla base dello stato degli atti e delle registrazioni presenti negli archivi dell’Istituto alla data di conclusione della fase istruttoria.

Tenuto conto del tempo, pur breve, che potrà intercorrere tra il momento della definizione della situazione debitoria segnalata con il DURC, la comunicazione preventiva di attivazione dell’intervento sostitutivo della stazione appaltante e, infine, il momento del pagamento da parte di quest’ultima, è possibile che l’importo dell’inadempienza contributiva possa risultare inferiore rispetto a quello accertato nel DURC.

Tale possibilità può verificarsi a seguito di sistemazioni contabili collegate a pagamenti effettuati dal contribuente ovvero a partite a credito maturate successivamente all’emissione del DURC e nelle more del perfezionamento del procedimento dell’intervento stesso.

A seguito della comunicazione con cui l’Ente indica l’importo da corrispondere, l’amministrazione procedente effettuerà il versamento dell’intervento sostitutivo tramite il Modello F24 e/o con le modalità stabilite dall’Istituto.

Per gli interventi sostitutivi da effettuare nei confronti dell’INPS e dell’INAIL, il pagamento da parte della stazione appaltante dovrà avvenire tramite il Modello F24EP con l’indicazione nel campo “Versamento effettuato in qualità di” del codice “51” (avente il significato di “intervento sostitutivo”) e nel campo “Per conto di” del codice fiscale dell’impresa per conto della quale il pagamento verrà effettuato. Le sezioni INPS e INAIL dovranno essere compilate secondo le indicazioni che la stazione appaltante riceverà in riscontro alla comunicazione preventiva da parte degli istituti interessati.

Per gli interventi sostitutivi da effettuare nei confronti della Cassa edile, il pagamento dovrà avvenire tramite accredito sul conto corrente bancario della sede dell’Ente che ha attestato l’irregolarità.

In tutti i casi, è necessario che la stazione appaltante proceda ad inviare con tempestività ai vari Enti competenti gli estremi del pagamento effettuato, per facilitare la sistemazione della posizione contributiva e assicurativa dell’impresa interessata.

È utile segnalare che negli appalti pubblici, a norma dell’art. 30, comma 5-bis del D.Lgs. 50/2016, il committente deve effettuare una ritenuta dello 0,50% sull’importo netto delle prestazioni, con la finalità di costituire una provvista fondi a garanzia del regolare adempimento degli obblighi contributivi a carico degli appaltatori. Tali ritenute possono essere svincolate soltanto in sede di liquidazione finale, dopo l’approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di conformità, previo rilascio del documento unico di regolarità contributiva. Ebbene, sotto il profilo operativo va evidenziato che la suddetta ritenuta a garanzia va operata dalla stazione appaltante prima dell’eventuale trattenuta a titolo di intervento sostitutivo.

Occorre poi chiarire che l’istituto dell’intervento sostitutivo opera non soltanto nel caso in cui il debito delle stazioni appaltanti nei confronti degli appaltatori copra interamente le irregolarità accertate nel DURC, ma anche qualora il medesimo debito sia in grado di “colmare” solo in parte i debiti nei confronti di INPS, INAIL e Cassa edile. In tale ultima ipotesi, il pagamento a favore degli Enti, a titolo di intervento sostitutivo, dovrà essere effettuato in proporzione ai crediti accertati da ciascun Ente stesso.

Esempio pratico

Se la somma dovuta dalla stazione appaltante è pari a 11.000 euro e i crediti vantati da INPS, INAIL e Cassa edile sono, rispettivamente, di 11.000 euro, 8.800 euro e 2.200 euro, si provvederà a versare all’INPS 5.500 euro (50% del totale), all’INAIL 4.400 euro (40% del totale) e alla Cassa edile 1.100 euro (10% del totale).

Dopo aver effettuato il versamento nei confronti degli enti previdenziali e assicurativi la stazione appaltante non dovrà richiedere un nuovo DURC per il pagamento dell’eventuale somma residua a favore dell’operatore economico.

Intervento sostitutivo e verifiche

Un altro aspetto utile da evidenziare, è il rapporto tra l’istituto dell’intervento sostitutivo con l’obbligo di verifica previsto dall’art. 48-bis del D.P.R. 602/1973, in base al quale:

[...] le PA e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a 5mila euro, verificano, anche telematicamente, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, per l’esercizio dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo.

Può capitare, infatti che, in sede di pagamento da parte della stazione appaltante, si verifichi in capo all’impresa, per importi superiori a 5.000 euro, sia l’inadempimento contributivo sia quello fiscale.

In tal caso è prevista una sorta di prioritaria applicazione dell’intervento sostitutivo rispetto al procedimento di cui all’art. 48-bis. Si procederà prima ad attivare l’intervento sostitutivo, per sanare le inadempienze nei confronti degli istituti previdenziali e assicurativi e poi, per le eventuali somme residue, si attiverà la proceduta prevista per le inadempienze fiscali.

In effetti, solo attraverso l’applicazione prioritaria dell’intervento sostitutivo è possibile consentire alle imprese di poter ottenere un DURC regolare e, quindi, di poter continuare ad operare sul mercato. Solamente in tal modo è possibile porre le condizioni per poter salvaguardare anche i crediti dell’amministrazione finanziaria.

Creditore in fallimento

Nel caso in cui l’impresa con DURC irregolare sia assoggettata a fallimento, si pone il problema di verificare se la stazione appaltante possa esercitare il potere sostitutivo o debba piuttosto disporre la liquidazione del credito a favore del curatore.

Ancora una volta, si è in presenza di norme che mirano a tutelare posizioni diverse: le disposizioni della legge fallimentare, che mirano a garantire il rispetto della par condicio creditorum, da un lato; lo strumento dell’intervento sostitutivo, posto a tutela della posizione contributiva e assicurativa del prestatore di lavoro, dall’altro.

Chiaramente la soluzione della questione è condizionata dall’interesse giuridico al quale si vuole dare prevalenza, essendo entrambe le norme poste a tutela di interessi superiori del nostro ordinamento giuridico.

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (nota 4379/2015) ha affermato il principio in base al quale «in presenza di procedura fallimentare, l’obbligo dell’intervento sostitutivo dell’amministrazione richiedente la verifica della regolarità contributiva resta inibito in quanto il suo esercizio determinerebbe una decurtazione dell’asse fallimentare e si risolverebbe in una lesione della par condicio creditorum».

Di converso, in caso di fallimento con esercizio provvisorio, come chiarito nella circolare INPS n. 126/2015, «la procedura di intervento sostitutivo potrà essere attivata al fine di favorire e garantire la prosecuzione dell’attività aziendale».

Inadempienza retributiva

Per completezza di informazione, riteniamo utile fare un breve cenno sull’intervento sostitutivo che deve essere attivato dalla stazione appaltante nell’ipotesi di inadempienza retributiva da parte dell’appaltatore nei confronti del personale impiegato nell’esecuzione del contratto pubblico.

L’art. 30, comma 6 del D.Lgs. 50/2016 dispone, infatti, che in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale impiegato dall’affidatario dell’appalto per l’esecuzione del contratto, il responsabile unico del procedimento della stazione appaltante invita per iscritto l’impresa inadempiente a provvedervi entro i successivi quindici giorni. Nel caso in cui non venga contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine assegnato, la stazione appaltante paga, anche in corso d’opera, direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate, detraendo il relativo importo dalle somme dovute all’affidatario del contratto.

In questo caso, la stazione appaltante si sostituisce all’impresa inadempiente, provvedendo a pagare direttamente ai lavoratori le retribuzioni non corrisposte.

Può capitare che l’impresa affidataria risulti inadempiente con i versamenti dei contributi previdenziali e assistenziali e non sia in regola con il pagamento delle retribuzioni ai propri dipendenti impiegati per l’esecuzione del contratto.

In tal caso, si pone la questione relativamente a quale tipologia di intervento sostitutivo dare la priorità: soddisfare prima gli enti previdenziali e assicurativi e poi, sulle eventuali somme residue, provvedere al pagamento delle retribuzioni o viceversa.

Allo stato della vigente normativa, non è indicata alcuna priorità in relazione all’una o all’altra tipologia di crediti (contributivi e retributivi), rispettivamente vantati dagli istituti previdenziali e assicurativi e dal personale dipendente.

Pertanto, qualora venga accertata l’irregolarità contributiva dell’impresa affidataria e altresì il ritardo nel pagamento delle retribuzioni, appare ragionevole ritenere che la stazione appaltante provveda ai versamenti in via sostitutiva agli enti previdenziali e assicurativi e ai lavoratori attraverso una ripartizione pro quota delle somme dovute all’esecutore del contratto.

A quest’ultimo riguardo, si precisa che i contributi e le retribuzioni sono quelli riferiti ai lavoratori impiegati nell’esecuzione del contratto di appalto tra la stazione appaltante e la società affidataria, in capo alla quale è stata riscontrata l’irregolarità contributiva e retributiva.

© 2024 HomoFaber Edizioni Srl - Tutti i diritti riservati. Sono vietate la copia e la riproduzione senza autorizzazione scritta. Sono ammesse brevi citazioni ed estratti indicando espressamente la fonte (Sinergie di Scuola) e il link alla home page del sito.