Sinergie di Scuola

Distributori automatici

Tra le numerose tipologie di appalti per l’acquisizione di beni e servizi nelle scuole, una in particolare si distingue per la vasta diffusione e per le implicazioni diverse, educative e finanziarie, che essa presenta: si tratta del vending, ovvero del fiorentissimo mercato di vendita e somministrazione di alimenti e bevande per mezzo di distributori automatici, che costituisce oggi la più vasta e capillare rete di rivendita di bibite e prodotti alimentari al minuto. Si calcola infatti che in Italia i distributori automatici siano oltre 2 milioni, per un giro d’affari di 2,6 milioni di euro nel 2010, e che siano 22 milioni i potenziali consumatori che acquistano prodotti di ogni genere nelle “macchinette”.

Le undicimila scuole italiane costituiscono certamente un interessante bacino di utenza per questo settore di mercato, cresciuto enormemente negli ultimi dieci anni e che continuerà ad espandersi in modo formidabile: il core target di questo business è infatti rappresentato da persone di sesso maschile tra i 14 e i 44 anni, per lo più studenti, insegnanti, dirigenti, operai e impiegati, e distributori automatici risultano installati in oltre l’80% degli istituti scolastici.

Distributori ed educazione alimentare

La presenza di distributori automatici nelle scuole pone con grande rilievo il problema dell’educazione alimentare degli studenti. Benché il recente studio condotto da Jennifer Van Hook, docente della Pennsylvania State University, abbia evidenziato che non esiste alcun nesso causale tra merendine distribuite a scuola e obesità, sono molte le iniziative, le campagne e i progetti intrapresi per garantire, o almeno favorire, un sano e corretto stile di vita e corrette abitudini alimentari tra gli studenti.

A proposito del vending, le Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione scolastica, promulgate dal Ministero della salute (G.U. n. 134 dell’11/06/2010) suggeriscono:

«Qualora si ritenga necessario posizionare dei distributori automatici di alimenti nelle scuole, limitando l’istallazione alle sole scuole superiori, è opportuno condizionare tale inserimento al soddisfacimento di specifici requisiti definiti anche attraverso un apposito capitolato. La scelta va indirizzata verso prodotti salutari quali, ad esempio, alimenti e bevande a bassa densità energetica come frutta, yogurt, succhi di frutta senza zucchero aggiunto».

Non è difficile dedurre che altri alimenti, oltre a quelli indicati dal Ministero della Salute, sono presenti nei distributori automatici e rappresentano una tentazione irresistibile per gli studenti/consumatori, un bisogno indotto da un’offerta varia, allettante e sempre disponibile. Inoltre, è ampiamente noto che i distributori di alimenti e bevande sono installati anche nelle scuole secondarie di primo grado e nelle scuole primarie, benché – in quest’ultimo caso – i prodotti erogati in maggior quantità siano le bevande, calde e fredde.

Diventa molto importante a questo punto che vi sia un’assunzione di coscienza e responsabilità da parte dei decisori in materia di politiche e gestione scolastica, dirigente e consiglio di istituto in primis, ma anche amministrazioni locali.

Non hanno tuttavia mancato di suscitare polemiche alcune decisioni assunte in merito da governi locali, come ad esempio quello della Regione Sicilia, che nello scorso mese di novembre ha approvato un disegno di legge – che contiene misure a sostegno delle imprese agricole e della pesca – in cui si vieta, nelle scuole di ogni ordine e grado ubicate nel territorio della Regione siciliana, la «somministrazione di bibite gassate di ogni tipologia» e si autorizza invece «la somministrazione presso i distributori automatici di spremuta di arance fresche, confezioni di frutta fresca tagliata e altre produzioni ortofrutticole siciliane», allo scopo di contrastare la crescente obesità giovanile.

Curiosamente, ma non ingiustificatamente, la norma è stata impugnata dinanzi alla Corte Costituzionale dal Commissario dello Stato in quanto ritenuta discriminatoria e anticostituzionale:

«La sopratrascritta norma, seppure in astratto condivisibile negli intenti, risulta in contrasto con l’art. 120 comma 1 della Costituzione in quanto potenzialmente ostacola la libera circolazione delle merci discriminando i produttori industriali di bevande gassate di ogni tipologia soggetti alle misure restrittive imposte dal legislatore regionale.
«La disposizione, inoltre, laddove autorizza la somministrazione nei distributori automatici di prodotti agricoli siciliani si pone in evidente contrasto con l’art. 110 del Trattato dell’Unione europea che vieta espressamente agli Stati membri di introdurre restrizioni volte a proteggere indirettamente le merci prodotte al proprio interno e quindi viola l’art. 117, 1° comma della Costituzione».

Allo stesso modo, la Giunta Regionale dell’Emilia Romagna, nella seduta dello scorso 10 aprile, ha adottato alcune linee guida – condivise anche con l’Assessorato regionale alla scuola, formazione professionale università e ricerca – utili a promuovere l’applicazione di standard nutrizionali in tutte le scuole della regione, sia per le mense che per i distributori automatici di alimenti, a cui è chiesto, per esempio, di privilegiare prodotti che riportano l’etichettatura nutrizionale o di posizionare all’interno dei distributori i prodotti raccomandati seguendo modalità che ne favoriscano la scelta da parte del consumatore (l’acqua, ad esempio, rispetto alle bevande a più alto contenuto calorico, è preferibile sia posta all’altezza degli occhi). Anche in questo caso parliamo di linee guida condivisibili negli intenti (contrastare l’obesità giovanile), ma la richiesta fatta alle scuole di abolire i cibi ad alto contenuto calorico, e un contestuale equivoco sulla classificazione della mortadella (salume fresco o insaccato cotto?) ha suscitato vibranti proteste da parte di associazioni di commercianti e agricoltori, indignati per la presunta messa al bando della “Bologna” dalle mense scolastiche.

Non meno vivace lo scontro avvenuto a fine aprile tra il sindaco di Firenze e l’assessore all’istruzione a proposito del patrocinio ad un’iniziativa promozionale prima negato (per coerenza con la promozione del cibo sano, della frutta, del biologico) e poi concesso (grazie alle attività di ricerca svolte dalla ditta interessata nel settore della sana alimentazione) a una famosa azienda di merendine.

In questo quadro spesso altalenante tra buone intenzioni e poco confortanti realtà, più che la ventilata tassa sul junk food (cosiddetto cibo spazzatura), l’autonomia delle istituzioni scolastiche può saggiamente fare la differenza attraverso due strumenti:

  1. un corretto, esaustivo e adeguato capitolato di gara per l’installazione di distributori automatici;
  2. una attenta regolamentazione dell’accesso ai distributori stessi da parte degli studenti.

Bisogna dunque prima di tutto decidere:

  1. quali alimenti e bevande possono essere presenti nei distributori;
  2. dove, come, quando e a chi ne è consentito l’accesso.

Distributori e istituzione scolastica: quale rapporto giuridico?

Trattandosi di scelte delicate e importanti che, oltre a rivestire profili di una certa importanza finanziaria, hanno effetti sul benessere e sulla salute degli studenti, è importante che nella gara per l’installazione dei distributori automatici si predisponga un dettagliato capitolato d’oneri. In esso vanno riportati:

  • indicazioni generali del servizio (oggetto della gara, tipologia del servizio, tipologia dell’utenza, presenza o meno di un servizio bar);
  • strutture, attrezzature e servizi (messa a disposizione dei locali, fornitura di acqua ed energia elettrica, smaltimento rifiuti);
  • oneri a carico della gestione e responsabilità (assicurazione, divieto di subappalto, documentazione, responsabilità civile e penale, indennità d’uso locali/contributo);
  • personale e pulizia (elenco e riconoscibilità personale della ditta, esclusione da qualsiasi impegno per il personale della scuola);
  • prodotti alimentari (qualità dei prodotti, eventuali prodotti biologici ed equo-solidali);
  • controlli di qualità (controlli, contestazioni, tempi di rifornimento);
  • durata del contratto (eventuali motivi di risoluzione anticipata);
  • rischi (furto, danneggiamento, mancata vendita).

La domanda che però dobbiamo porci in via preliminare è la seguente: “come si configura la distribuzione di bevande e snack nell’edificio scolastico? Una concessione di servizi, un mero utilizzo di spazi o che cos’altro?”.

Analizziamo innanzi tutto i soggetti interessati ed i rapporti che tra essi si vengono a creare con il vending:

  • l’ente locale proprietario dei locali scolastici (Comune per le scuole dell’obbligo, Provincia per le scuole superiori), cui spetta l’autorizzazione all’uso degli stessi e cui compete la fornitura di acqua, luce e riscaldamento;
  • l’istituzione scolastica, che usa quei locali e quelle forniture per i suoi fini istituzionali, e che “ospita” i distributori automatici;
  • la ditta proprietaria dei distributori stessi, che offre e gestisce il servizio di ristorazione (gestore);
  • i consumatori dei prodotti offerti (studenti e personale della scuola, oltre ad altri occasionali: genitori, personale esterno ecc.).

I più diffusi schemi contrattuali prevedono che il gestore collochi i distributori nei locali dell’istituzione scolastica ospitante e ne riscuota i proventi, configurandosi un rapporto diretto tra gestore e utenti finali, senza alcuna intermediazione della scuola ospitante.

È evidente la natura mista di tale contratto: da parte della scuola si profila la concessione in uso dei locali scolastici a privati al fine di farvi installare i distributori, dall’altra si ha la prestazione del servizio di cessione di alimenti e bevande da parte del gestore.

In effetti, la concessione degli spazi dell’edificio pubblico è puramente strumentale rispetto a tale scopo, il servizio di vendita, che costituisce il vero motivo dell’intera operazione.

Alcuni Tribunali Amministrativi Regionali hanno chiarito con precisione la tipologia di contratto che si instaura in questi casi; in particolare il TAR di Bari, sez. I, 12/04/2012, n. 716, così si esprime:

Ritiene questo Collegio che anche l’assegnazione del servizio costituito dalla installazione e gestione di distributori automatici di generi alimentari all’interno di strutture scolastiche debba essere qualificata in termini di concessione di servizio pubblico ai sensi dell’art. 30 D.Lgs. 163/2006.

In precedenza, il TAR Toscana era stato ancora più esplicito:

«L’effettivo oggetto di una procedura di gara per l’affidamento del servizio di somministrazione di alimenti e bevande tramite distributori automatici, indetta da un istituto scolastico, va ricostruito alla luce delle previsioni dettate dalla “lex specialis” (nella specie, il Tribunale ha ritenuto che la gara avesse ad oggetto non tanto e non solo la concessione in uso, da parte dell’istituto, dei locali ove installare i distributori, quanto e soprattutto l’assunzione in capo all’impresa aggiudicataria di tutti gli oneri e degli obblighi afferenti la gestione del servizio di somministrazione espletato tramite i distributori medesimi, ed ha pertanto qualificato la fattispecie in termini di concessione di servizi, come tale sottoposta – ai sensi dell’art. 30 D.Lgs. 163 del 2006 – alla medesima disciplina del contenzioso dettata per i contratti…)» (T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. II, 6/07/2010, n. 2313).

Non va seguita quindi la procedura ordinaria di contrattazione ex art. 34 del D.I. 44/2001, ma devono essere osservati i principi del Codice dei Contratti: trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità, gara informale a cui sono invitati almeno cinque concorrenti, con predeterminazione di criteri selettivi oggettivi.

Costi e benefici

Allo stato attuale, sia gli enti locali proprietari degli edifici scolastici che le istituzioni scolastiche autonome hanno competenza non solo in materia di utilizzo degli stessi ma anche riguardo la gestione di attività condotte all’interno della scuola. Questo significa che, se nella stragrande maggioranza dei casi è la scuola (Consiglio di Istituto) che decide sull’installazione dei distributori automatici, non va esclusa completamente l’ipotesi che siano invece il Comune o la Provincia a prendere tale iniziativa. Data l’opportunità di prevenire qualsiasi possibile conflitto, è necessario che le amministrazioni interessate trovino adeguati accordi tra loro, non esclusi quelli relativi a possibili spese e/o guadagni derivanti dal servizio di vending, perché è soprattutto questo aspetto della questione che può ingenerare criticità.

Possiamo desumere infatti che il volume d’affari dei distributori automatici sia in alcuni casi talmente importante da consentire – sotto forma di richiesta di contributo libero o canone d’uso dei locali o qualsiasi altra plausibile causale – un margine di guadagno consistente anche alle scuole che li ospitano: alcune relazioni accompagnatorie di programmi annuali di scuole secondarie di secondo grado riportano infatti, sotto la voce Contributi da privati – Contributo annuo distributori di bibite, cifre di tutto rispetto: € 9.000 in una scuola di circa 900 studenti e addirittura € 20.100 in una scuola di 705 alunni e 110 unità di personale docente e ATA!

Bisogna fare attenzione tuttavia a concordare preliminarmente con l’amministrazione locale eventuali rimborsi di somme corrispondenti alle maggiori spese da questa sostenute per la fornitura dell’acqua, della luce e del gas necessari al funzionamento dei distributori, anche per evitare la spiacevole sorpresa di vedersi presentare il conto (comprensivo di arretrati) per la fruizione di un servizio pagato in parte con fondi pubblici (lo scorso anno, ad esempio, la Provincia di Firenze ha presentato il conto ad alcune scuole fiorentine chiedendo rimborsi arretrati anche di dieci anni, per importi variabili da 8mila a 22 mila euro circa).

Vi sono inoltre alcuni aspetti tecnici da considerare, e sono quelli derivanti dal funzionamento dei distributori, con relativo consumo di acqua ed energia elettrica. È opportuno che sia effettuato un sopralluogo preventivo e svolti i necessari accertamenti di carattere tecnico da parte dell’ente proprietario dei locali, al fine di garantire la piena sicurezza.

In caso di consistente presenza dei distributori, non pare fuori luogo una attenta analisi dei possibili rischi e la conseguente predisposizione del DUVRI (Documento Unico di Valutazione dei Rischi da Interferenze), anche qualora si rilevi che le azioni di interferenza da parte del gestore siano di modesta entità e comunque non tali da compromettere il consueto assetto lavorativo e organizzativo della scuola.

Sono indicate alcune misure di prevenzione e protezione quali ad esempio:

  • razionale collocazione dei distributori, prestando attenzione a non ostacolare vie di fuga e/o presidii di emergenza;
  • installazione degli stessi al di fuori dell’orario scolastico (o in periodo di sospensione delle attività didattiche);
  • manutenzione e rifornimenti da effettuare in tempi non coincidenti con gli intervalli, osservando tutti gli adempimenti connessi alle procedure HACCP;
  • fornitura alla scuola dell’elenco degli operatori autorizzati, che dovranno essere muniti di tesserino di riconoscimento;
  • fornitura agli operatori dei necessari DPI (Dispositivi di Protezione Individuale) e di adeguata formazione in materia di sicurezza;
  • regolare rinnovo dei prodotti alimentari, in modo da garantirne la freschezza ed evitare la presenza di cariche batteriche.

Con tali semplici procedure gestionali i potenziali rischi di incidenti e/o danni di qualsiasi natura a persone o cose possono essere completamente eliminati o almeno sensibilmente ridotti.

Di non trascurabile entità è anche la problematica connessa allo smaltimento dei rifiuti prodotti: lattine, bicchieri, bottiglie, involucri di varia natura ecc., la cui raccolta non può essere che differenziata e intelligente.

A questo proposito va segnalato il reverse vending, un sistema nato in Norvegia nell’ormai lontano 1972, basato su incentivi alla raccolta differenziata che va a vantaggio dell’ambiente e del consumatore, e che si realizza attraverso dispositivi speciali che funzionano al contrario di un normale distributore di bevande. L’utente/consumatore deposita il materiale all’interno di queste apparecchiature che, grazie a un sistema tecnologico avanzato (lettura dei codici a barre, scansione ottica, riconoscimento di forma e materiale del contenitore) invertono tutte le procedure di riconoscimento ed erogazione e premiano la virtuosità dell’azione di riciclo attraverso un incentivo economico. Questo sistema, che consente interessanti risparmi energetici e trasforma il rifiuto in risorsa anche finanziaria, è stato recentemente introdotto anche nelle scuole.

Criticità

Succede purtroppo a volte che i distributori automatici siano visti come casseforti da assaltare, o perlomeno come macchine stupide da “fregare”: non sono rari i furti e gli atti di vandalismo a danno di edifici e distributori, e arroganti ladri di merendine raccontano sul web come, digitando un particolare codice alfanumerico, si possano ottenere gratis bibite e prodotti vari.

Oltre a tali episodi di rilevanza penale, sembra costituire un possibile problema di carattere fiscale l’assenza di scontrini o altri tipi di ricevute relativi alle vendite al consumo effettuate tramite distributori automatici. A questo proposito la normativa (art. 2, comma 1, lett. g D.P.R. n. 696/1996) è sufficientemente chiara:

Operazioni non soggette all’obbligo di certificazione

1. Non sono soggette all’obbligo di certificazione di cui all’art. 1 (fiscale) le seguenti operazioni:

[...]

g) le cessioni e le prestazioni effettuate mediante apparecchi automatici, funzionanti a gettone o a moneta.

Tuttavia, in tempi di vacche magrissime come quelli che stiamo vivendo, l’attenzione si concentra anche sui dettagli, come ad esempio i rincari che subiscono le bottigliette d’acqua (costo di pochi centesimi nella grande distribuzione, prezzo che a volte supera l’euro nei distributori automatici) e su ipotetici privilegi di alcune categorie commerciali. Così, per evitare abusi e rischio di evasione fiscale, l’Associazione Contribuenti Italiani ha chiesto al Governo di introdurre l’obbligo di emissione dello scontrino fiscale ai distributori automatici.

Infine, ma non per ultimo, il problema della pubblicità all’interno degli spazi scolastici e in prossimità dei distributori: qual è il valore che l’inserzionista pubblicitario riceve gratuitamente dalla scuola dato che i suddetti distributori trasformati di fatto in cartelloni pubblicitari sono solitamente collocati proprio nei luoghi ove stazionano negli intervalli centinaia di studenti? Il dibattito è aperto.

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