Il decreto interministeriale 44 del 1/02/2001, regolamento concernente le “Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche”, dedica il titolo IV alla attività negoziale. Nel capo I (articoli dal 31 al 36 compreso) sono contenuti i principi generali cui tale attività deve ispirarsi, mentre nel capo II del titolo IV sono regolamentate le singole figure contrattuali.
A tale proposito, c’è da dire che il Decreto Interministeriale 44/2001 risulta essere in fase avanzata di aggiornamento, e infatti iniziano ad essere organizzati in varie zone dell’Italia incontri per anticiparne i contenuti. Tuttavia, in attesa di leggerne e commentarne la nuova versione, illustriamo alcune delle figure contrattuali in esso contenute, precisamente la concessione in uso e il comodato di beni, sempre più spesso utilizzate nelle scuole del secondo millennio.
I beni
Il Titoto I del libro terzo del codice civile (art. 810 831) disciplina i beni, ossia «le cose che possono formare oggetto di diritti».
Bene giuridico è una cosa che presenti le caratteristiche di:
- utilità, cioè idoneità a soddisfare una necessità dell’uomo;
- accessibilità, nel significato di cosa suscettibile di appropriazione da parte del singolo;
- limitatezza, ossia di disponibilità limitata in natura.
Questa definizione fa capire che «bene giuridico» non è esclusivamente la «cosa in senso naturalistico»; e infatti vi sono cose che fanno parte della realtà materiale, percepibili con i sensi, ad esempio l’aria, l’acqua piovana, che seppur utili non sono suscettibili di appropriazione da parte del singolo e non possono essere quindi considerate beni giuridici, ed allo stesso tempo vi sono beni giuridici che non sono cose, ad esempio le opere dell’ingegno.
I beni si distinguono in immobili e mobili. A seconda della categoria di appartenenza, diversa è la regolamentazione giuridica con riferimento:
- alla forma degli atti: deve essere scritta nel caso di negozi che hanno ad oggetto i diritti reali immobiliari, mentre è libera per quelli che hanno ad oggetto i beni mobili;
- alla pubblicità: devono trascriversi in pubblici registri tutti gli eventi giuridici riguardanti i beni immobili con la finalità di porre i terzi in condizione di esserne informati. Per i beni mobili invece vale il possesso;
- alla garanzia: i beni immobili possono essere ipotecati, mentre i beni mobili possono essere dati in pegno.
Ed ancora, i beni mobili possono non appartenere a nessuno, c.d res nullius, mentre i beni immobili che non sono di proprietà di alcuno diventano di proprietà dello Stato.
Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti, i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale.
Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico (art. 822 del codice civile).
I beni indicati nel secondo comma dell’art. 822 del c.c. appartengono al demanio accidentale dello Stato. I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.
I beni appartenenti allo Stato e agli enti territoriali che non rientrino nella categoria dei beni demaniali costituiscono il patrimonio dello Stato o rispettivamente degli enti territoriali. Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi e gli altri beni destinati ad un pubblico servizio.
I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.
Rientrano nella categoria dei beni patrimoniali disponibili tutti i beni che non possono ricomprendersi nel demanio o nel patrimonio indisponibile.
I beni delle istituzioni scolastiche, destinati allo svolgimento dell’attività didattica e formativa, nonché delle altre attività a questa di supporto o, comunque, strumentali appartengono al patrimonio indisponibile come definito dall’art. 826, terzo comma, del codice civile, con la conseguente applicazione del previsto regime giuridico vincolato.
Al riguardo, come evidenziato nella circolare MIUR 8910/2011, salvo specifiche previsioni di legge, i beni del patrimonio indisponibile non sono, di norma, soggetti ad azioni esecutive o suscettibili di usucapione, né risultano alienabili sino a che permane l’effettiva destinazione al servizio pubblico (sulla sussistenza di tale effettiva destinazione come condizione necessaria per la riconducibilità di un bene al regime giuridico proprio del patrimonio indisponibile, in giurisprudenza, ex multis: Cassazione, Sez. I, 14/10/1998, sent. n. 10144; Cassazione, Sez. III, 19/05/2000, sent. n. 6482; Cassazione, S.D., 27/11/2002, sent. n. 16831; Cassazione, Sez. III, 22/06/2004, sent. n. 11608).
L’utilizzo dei beni demaniali e dei beni patrimoniali indisponibili è dato a terzi sempre nella forma della concessione (vedi MEF faq Patrimonio PA).
Concessione di beni in uso gratuito
Ai sensi dell’art. 39 del D.I. 44/2001, le istituzioni scolastiche, per assicurare il diritto allo studio, su richiesta degli esercenti la potestà genitoriale e degli alunni maggiorenni, possono concedere, in uso gratuito, beni mobili e libri, nonché programmi software, di cui siano licenziatarie, con autorizzazione alla cessione d’uso.
Il Consiglio di Istituto delibera i criteri di assegnazione dei beni che possono essere concessi in uso gratuito. L’elenco di tali beni, secondo il dettato del D.I. 44/2001, deve essere pubblicizzato mediante affissione all’albo. Poiché in applicazione dell’art. 32 della legge n. 69 del 18/06/2009, a decorrere dal 1° gennaio 2011, il vecchio albo cartaceo è stato sostituito dall’albo pretorio on-line, è su quest’ultimo che deve essere pubblicato l’elenco dei beni che possono essere concessi in uso gratuito.
La concessione in uso non può determinare, per l’istituzione scolastica, l’assunzione di oneri eccedenti il valore di mercato del bene ed è subordinata alla assunzione di responsabilità per la utilizzazione del bene da parte del beneficiario ovvero, se minore o interdetto, degli esercenti la rappresentanza legale.
La concessione è sempre revocabile e non può mai estendersi oltre i periodi di tempo predeterminati.
La concessione di beni è un atto unilaterale mediante il quale la Pubblica Amministrazione, nella funzione di soggetto concedente, conferisce ad un soggetto pubblico o privato, che assume la veste di concessionario, il diritto di godimento o di sfruttamento di un bene facente parte del Demanio o del Patrimonio indisponibile dell’Amministrazione stessa.
Con l’atto di concessione la Pubblica Amministrazione estende la sfera giuridica del soggetto concessionario.
Il rapporto di concessione in genere assume la forma della concessione-contratto. La concessione-contratto vede, accanto al provvedimento amministrativo di concessione, la presenza di un contratto ad esso collegato (contratto accessivo alla concessione).
In particolare, i beni patrimoniali indisponibili, al pari di quelli demaniali, attesa la comune destinazione alla soddisfazione di interessi pubblici, possono essere attribuiti in godimento a privati soltanto nella forma della concessione amministrativa, la quale, anche quando si configuri come concessione-contratto – vale a dire come combinazione di un negozio unilaterale autoritativo (atto deliberativo) della Pubblica Amministrazione e di una convenzione attuativa (contratto) – implica sempre l’attribuzione al privato di un diritto condizionato, che può essere unilateralmente soppresso dall’Amministrazione stessa con la revoca dell’atto di concessione, in caso di contrasto con il prevalente interesse pubblico, con la conseguenza che, emesso il relativo provvedimento amministrativo, con l’intimazione della restituzione del bene, la posizione del privato stesso degrada ad interesse legittimo ed è suscettibile di tutela davanti al giudice amministrativo e non in sede di giurisdizione ordinaria (Cassazione civile, SS.UU., sentenza 24/05/2007 n. 12065).
Il provvedimento amministrativo di concessione deve contenere, oltre alla specifica indicazione del destinatario della concessione:
- l’indicazione esatta del bene dato in concessione;
- la durata della concessione e l’uso specifico cui i beni oggetto di concessione sono destinati;
- il rinvio al contratto accessivo alla concessione per le modalità di attuazione di quest’ultima.
Nel contratto accessivo alla concessione devono essere fissati i rispettivi diritti, obblighi e responsabilità della P.A. e del concessionario.
Contratto di comodato
Secondo le disposizioni contenute nell’art. 44 del D.I. 44/2001, l’istituzione scolastica può ricevere in comodato da enti e istituzioni, soggetti pubblici o privati, beni da utilizzare nello svolgimento della attività educativa e formativa.
È possibile accettare beni in comodato anche nei casi in cui il bene non sia immediatamente fruibile per lo svolgimento dell’attività didattica e formativa e necessiti di lavori di adeguamento o di particolari condizioni od impieghi di personale, purché la durata del comodato sia tale da rendere economicamente conveniente l’impiego delle risorse dell’istituzione scolastica.
Il comodato (art. 1803 c.c. eseguenti) è il contratto con il quale una parte (comodante) consegna all’altra (comodatario) una cosa mobile o immobile, affinché se ne serva per un tempo o per un uso determinato, con l’obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta. Il comodato è essenzialmente gratuito.
Il comodatario è tenuto a custodire e a conservare la cosa con la diligenza del buon padre di famiglia. Egli non può servirsene che per l’uso determinato dal contratto o dalla natura della cosa, e non può concedere a un terzo il godimento della cosa senza il consenso del comodante.
Se il comodatario non adempie gli obblighi suddetti, il comodante può chiedere l’immediata restituzione della cosa, oltre al risarcimento del danno.
Se la cosa è stata stimata al tempo del contratto, il suo perimento è a carico del comodatario, anche se avvenuto per causa a lui non imputabile.
Se la cosa si deteriora per solo effetto dell’uso per cui è stata consegnata e senza colpa del comodatario, questi non risponde del deterioramento.
Il comodatario non ha diritto al rimborso delle spese sostenute per servirsi della cosa. A meno che non si tratti di spese straordinarie, necessarie e urgenti, sostenute per la conservazione della cosa.
Se non è stato convenuto un termine né questo risulta dall’uso a cui la cosa doveva essere destinata, il comodatario è tenuto a restituirla non appena il comodante la richiede.
Se la cosa comodata ha vizi tali che rechino danno a chi se ne serve, il comodante è tenuto al risarcimento qualora, conoscendo i vizi della cosa, non ne abbia avvertito il comodatario.
Libri di testo e dispositivi per la lettura di materiali didattici digitali
L’art. 27 della Legge 23/12/1998, n. 448 ha previsto, che i Comuni provvedono a garantire la gratuità, totale o parziale, dei libri di testo in favore degli alunni che adempiono l’obbligo scolastico in possesso dei requisiti richiesti, nonché alla fornitura di libri di testo da dare anche in comodato agli studenti della scuola secondaria superiore in possesso dei requisiti richiesti.
Il Decreto Legge 12/09/2013, n. 104, convertito con modificazioni dalla Legge 8/11/2013, n. 128, ha introdotto la possibilità, per le istituzioni scolastiche beneficiarie di finanziamenti specifici,di acquistare, anche tra reti di scuole, libri di testo, anche usati, contenuti digitali integrativi e dispositivi per la lettura di materiali didattici digitali da concedere in comodato d’uso, nel rispetto dei diritti patrimoniali dell’autore e dell’editore connessi all’utilizzo indicato, a studenti delle scuole secondarie di primo e di secondo grado,individuati sulla base dell’Indicatore della situazione economica equivalente, di cui al D.Lgs. 31/03/1998, n. 109.
Per il corrente anno scolastico il MIUR con decreto direttoriale prot. 589 del 14/07/2014 ha ripartito tra le Regioni 103 milioni di euro per la fornitura dei libri di testo in favore degli alunni meno abbienti delle scuole dell’obbligo e secondarie superiori.
A tale proposito, in questi giorni il Ministero sta notificando alle istituzioni scolastiche l’assegnazione di finanziamenti per l’acquisto di libri per comodato d’uso agli studenti, ai sensi dell’art. 6 comma 2 del D.L 104/2013.
La somma assegnata costituisce integrazione alla risorsa finanziaria per l’a.s. 2014/2015 assegnata con nota prot. 18313 del 16/12/2014 per il Programma Annuale 2015 ed è da accertare quale finanziamento dello Stato (aggr. 02 voce 04) per progetto nazionale.
Conseguentemente il Programma Annuale 2015, fermo restando il pareggio di bilancio, dovrà essere variato prevedendo tale nuova maggiore entrata, a fronte dei maggiori impegni assunti.
