Arriva il decreto trasparenza

Il 20 aprile 2013 è entrato in vigore il decreto legislativo 33/2013, avente per oggetto “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”.

Un decreto a lungo propagandato sugli organi di informazione, che da un lato attua una vera rivoluzione nei principi ispiratori del rapporto tra cittadini e amministrazione, dall’altro, nei fatti, ripropone una utile panoramica di adempimenti già previsti per le amministrazioni, in ordine soprattutto all’obbligo di pubblicazione dei dati sui siti web.

Stante l’organicità del dettato normativo, il riassunto specifico degli adempimenti previsti e le sanzioni paventate, è comunque da oggi assai difficile per le amministrazioni non ottemperare a tutte le regole che fanno dell’amministrazione quell’auspicata “casa di vetro” che dovrebbe facilitare la vita del cittadino.

La trasparenza nella normativa di riforma

Un nuovo concetto di trasparenza domina l’intervento legislativo del Governo. La trasparenza viene intesa come «accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e le attività delle pubbliche amministrazioni», ed è condizione per il perseguimento del principio democratico e di diritti costituzionali, garanzia di libertà individuale e collettiva. La trasparenza così intesa diviene, da diritto dei cittadini, obbligo specifico della pubbliche amministrazioni, che devono perseguirla tramite la pubblicazione sui siti web istituzionali di documenti e informazioni.

Fin da subito specifichiamo che l’allegato A del decreto indica regole tecniche specifiche per la pubblicazione dei dati.

I limiti che incontra l’accessibilità dei dati sono prima di tutto quelli attinenti ai dati sensibili e giudiziari (a proposito dei quali il Garante della privacy ha posto la sua attenzione con il parere reso in febbraio sullo schema di decreto legislativo), quelli relativi a dati personali non pertinenti, quelli contenuti nell’art. 24 della legge 241/90 (es. atti coperti da segreto, procedimenti tributari), gli atti coperti da segreto statistico per normativa nazionale ed europea.

Come pubblicare i dati

I dati debbono essere contenuti in una apposita sezione del sito web, denominata “Amministrazione trasparente”.

Le informazioni rese disponibili sui siti web devono essere sotto forma di dato aperto (in formato reso pubblico e documentato esaustivamente), e devono garantire integrità, completezza e aggiornamento periodico, la conformità all’originale e la riutilizzabilità. I dati debbono essere pubblicati tempestivamente, e rimanere pubblicati per 5 anni (decorrenti dal 1 gennaio dell’anno successivo alla pubblicazione) e comunque fino a quando siano produttivi di effetti, fatti salvi termini diversi. A termine concluso, debbono essere archiviati in una sezione appositamente indicata nell’ambito della “Amministrazione trasparente”.

Il nuovo diritto di accesso civico

Una delle principali novità recate dal decreto sulla trasparenza appena pubblicato attiene alla introduzione della fattispecie dell’accesso civico.

È diritto del tutto nuovo per il nostro ordinamento, ed estraneo alla legge delega del Parlamento, come ricorda il parere reso dal Garante privacy in data 7 febbraio 2013. Questo diritto è definito dalla disciplina normativa dall’art. 5:

1.  L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.
2. La richiesta di accesso civico non è sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente non deve essere motivata, è gratuita e va presentata al responsabile della trasparenza dell’amministrazione obbligata alla pubblicazione di cui al comma 1, che si pronuncia sulla stessa.
3. L’amministrazione, entro trenta giorni, procede alla pubblicazione nel sito del documento, dell’informazione o del dato richiesto e lo trasmette contestualmente al richiedente, ovvero comunica al medesimo l’avvenuta pubblicazione, indicando il collegamento ipertestuale a quanto richiesto. Se il documento, l’informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l’amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale.
4. Nei casi di ritardo o mancata risposta il richiedente può ricorrere al titolare del potere sostitutivo di cui all’articolo 2, comma 9-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, che, verificata la sussistenza dell’obbligo di pubblicazione, nei termini di cui al comma 9-ter del medesimo articolo, provvede ai sensi del comma 3.
5. La tutela del diritto di accesso civico è disciplinata dalle disposizioni di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, così come modificato dal presente decreto. 6. La richiesta di accesso civico comporta, da parte del Responsabile della trasparenza, l’obbligo di segnalazione di cui all’articolo 43, comma 5.

Notiamo subito che l’accesso civico si differenzia notevolmente dal diritto di accesso finora configurato dalla legge 241 del 1990.

È differente prima di tutto l’oggetto del diritto: l’accesso civico infatti si può esercitare solo nei confronti degli atti la cui pubblicazione sia obbligatoria (che sono, va detto, una consistente maggioranza degli atti prodotti da un’amministrazione).

Anche le modalità sono diverse: mentre il diritto di accesso ordinario è sottoposto alla necessità di presentare una domanda motivata basata su un interesse qualificato, e al pagamento dei diritti di ricerca e riproduzione (qualora si chieda copia), il diritto di accesso civico non è sottoposto a limitazione alcuna, ed è completamente gratuito.

È diverso, infine, il destinatario della domanda: la domanda di accesso agli atti viene presentata generalmente agli Uffici Relazioni con il Pubblico (anche se il responsabile dei relativi procedimenti è il vertice dell’ufficio che ha formato l’atto o che detiene lo stesso stabilmente), la domanda di accesso civico deve essere presentata invece al Responsabile per la trasparenza.

Il diritto di accesso, quindi, viene ad assumere un ruolo residuale e marginale.

La procedura di esercizio del diritto civico rischia tuttavia di essere più macchinosa della ordinaria richiesta di accesso così come fino ad oggi concepita. Nel caso infatti l’amministrazione non abbia adempiuto all’obbligo di pubblicare dati che era tenuta a pubblicare, la richiesta di accesso civico non deve essere inoltrata all’URP (deputato ad accettare anche richieste informali), ma al Responsabile per la Trasparenza.

Questa figura, in base all’art. 43, comma 1 del medesimo decreto 33 (e come già auspicato dalla circolare del Ministero semplificazione n. 1 del 2013), coincide di norma con il Responsabile anticorruzione.

Come vedremo nella rubrica "Focus lavoro" di questo mese, moltissime scuole sono oggi in difficoltà nella nomina del Responsabile anticorruzione e della correlata figura del Responsabile della trasparenza; questo può materialmente far incontrare al cittadino notevoli difficoltà nel reperire l’organo a cui indirizzare le richieste.

Ancora, la disposizione relativa all’accesso civico dispone che in caso di ritardo o mancata risposta si possa far riferimento al titolare del potere sostitutivo introdotto di recente nell’art. 2, comma 9-bis, della legge 241/90, che recita:

9-bis.  L’organo di governo individua, nell’ambito delle figure apicali dell’amministrazione, il soggetto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Nell’ipotesi di omessa individuazione il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all’ufficio o in mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione.

L’unicità delle figure dirigenziali negli istituti scolastici fa individuare necessariamente il titolare del potere sostitutivo in una figura esterna all’istituzione stessa, ancora di più difficile, perlomeno teoricamente, raggiungibilità.

Infine, l’introduzione della fattispecie dell’accesso civico sembra superare di netto tutte quelle limitazioni che comunque caratterizzavano il diritto di accesso, come la notifica ai controinteressati disposta dall’art. 3 DPR 184/2006.

Il Garante della privacy nelle osservazioni rese non si esprime sul punto, e ciò pare confortare l’ipotesi del superamento di questo adempimento.

L’accessibilità alle informazioni

Organismi e atti coinvolti nella gestione della trasparenza

L’art. 10 del decreto 33 dispone che ogni amministrazione si doti di un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, come già previsto dall’art. 11 del D. lgs. 150/2009.

Il Piano deve essere aggiornato annualmente, e deve contenere iniziative per garantire un livello adeguato di trasparenza, la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità, definendo misure e modalità per assicurare gli obblighi di pubblicazione e la regolarità dei flussi informativi.

Il Piano deve indicare il nome del Responsabile per la trasparenza, che è anche competente, come abbiamo visto, non solo per le richieste di accesso civico, ma anche per la redazione e aggiornamento del Piano.

Nella rubrica di questo mese trattiamo dei problemi correlati all’attuazione della legge anticorruzione, che riguarda da vicino anche gli obblighi connessi alla trasparenza. Anche in questa sede ribadiamo comunque che occorre che le scuole richiedano precise informazioni agli Uffici Scolastici Regionali in relazione a tali adempimenti.

Il Responsabile Trasparenza, infatti, coincide di norma (lo dispone l’art. 43 del decreto 33) con il Responsabile anticorruzione (di cui abbiamo già trattato nel num. 27 – Marzo 2013), che è nominato dall’organo politico.

Mentre le amministrazioni scolastiche si sono dotate in gran parte del Piano per la trasparenza, adempimento “fattibile” e non impedito da motivazioni concrete, non sappiamo quanti siano stati i Responsabili anticorruzione nominati negli istituti scolastici (per i quali non si applica neanche, lo ricordiamo, la disciplina relativa agli Organismi indipendenti di valutazione della performance, per espressa indicazione dell’art. 74 legge 150/2009).

Il Responsabile anticorruzione, come ricordato, viene infatti nominato dall’organo politico, e immaginiamo difficilmente configurabile la nomina dei singoli Dirigenti scolastici da parte del Ministro (organo politico di vertice presumibilmente deputato alla nomina).

Il piano della trasparenza è comunque adempimento cogente anche per le scuole, a prescindere dall’individuazione dell’organo responsabile alla redazione dello stesso, e moltissime scuole hanno già provveduto all’adempimento di questo importante passaggio ai fini dell’attuazione della trasparenza.

Invitiamo, per opportuna conoscenza, a tener conto del Piano stilato dal MIUR, disponibile a questo link.

Gli atti per cui è obbligatoria la pubblicazione

Il decreto 33 ha il pregio di riportare in un unico documento le varie disposizioni normative che prevedono l’obbligo di pubblicazione sui siti web istituzionali, che si sono succedute soprattutto degli ultimi anni.

Di seguito elenchiamo gli obblighi riguardanti solo, nello specifico, le amministrazioni scolastiche, che sono obbligate a pubblicare sui propri siti web istituzionali:

• atti normativi e amministrativi generali: gli atti normativi debbono pubblicarsi con il link al sito Normattiva. Debbono pubblicarsi anche le note circolari, gli atti di indirizzo e ogni atto dispositivo;
• atti concernenti l’organizzazione: questi atti (dati relativi agli organi direttivi, organizzazione di uffici e competenze, contatti istituzionali compresa posta elettronica e certificata, organigramma) vanno pubblicati indicando le norme di riferimento;
• atti relativi agli incarichi dirigenziali, di collaborazione o consulenza: l’obbligo è già contenuto nel comma 14 dell’art. 53 T.U. Pubblico Impiego. Il decreto 33 prevede che siano pubblicati, inoltre, i curricula, gli estremi dell’atto di conferimento e «i dati relativi allo svolgimento di incarichi o la titolarità di cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione o lo svolgimento di attività professionali». La mancata pubblicazione di questi dati e la mancata comunicazione semestrale degli incarichi esterni al Dipartimento Funzione Pubblica incidono sulla legittimità del conferimento e la liquidazione dei compensi, e comportano responsabilità dirigenziale con il pagamento di una sanzione pari a quanto corrisposto, fatto salvo il diritto al risarcimento del danno. L’obbligo di pubblicazione, contenuto nell’art. 15, prevede anche che tali incarichi debbano essere pubblicati entro tre mesi dal conferimento e per tre anni successivi alla cessazione dell’incarico;
• dati relativi alla dotazione organica e costo del personale a tempo indeterminato: deve essere pubblicato il conto annuale, con i costi distinti per uffici e fasce professionali, aggiornando i dati annualmente. I dati relativi ai tassi di assenza (si suppone, a qualsiasi titolo) vanno pubblicati trimestralmente;
• dati relativi al personale “non a tempo indeterminato”: i dati vanno distinti per mansioni e tipologia di rapporto, e pubblicati annualmente, mentre il costo complessivo articolato per fasce e uffici va pubblicato trimestralmente;
• elenco degli incarichi conferiti o autorizzati ai propri dipendenti, comprensivo di durata e compenso per incarico (gli stessi dati vanno comunicati al Dipartimento Funzione Pubblica ogni 15 giorni, per cui può essere utile pubblicare i dati contestualmente alla comunicazione);
• dati relativi alla valutazione della performance e distribuzione di premi al personale: sono pubblicati in forma aggregata, devono dar conto del livello di selettività nella distribuzione e della differenziazione nell’utilizzo della premialità;
• dati sulla contrattazione collettiva: comprendono i riferimenti per la consultazione di contratti e accordi nazionali e decentrati (che vanno pubblicati per intero), comprese le relazioni illustrative;
• dati relativi ad autorizzazioni o concessioni, scelta del contraente, concorsi e progressioni di carriera, accordi stipulati con amministrazioni pubbliche o private. Questi dati vengono riassunti in una scheda sintetica, aggiornati ogni sei mesi e inseriti in singoli settori, per elenco, della sezione “Amministrazione trasparente”;
• dati aggregati relativi all’attività amministrativa: vengono pubblicati per settori, insieme al monitoraggio del rispetto dei tempi dei procedimenti (definito, lo ricordiamo, nell’art. 1 comma 28 legge 190/2012);
• dati relativi alla concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e vantaggi economici a persone ed enti: devono essere pubblicati gli atti relativi ai criteri e alle modalità di attribuzione di vantaggi di qualsiasi genere, e gli atti specifici attributivi se superiori a mille euro. La mancata pubblicazione non ha efficacia per gli atti che comportano erogazioni sopra ai mille euro. Non debbono pubblicarsi dati da cui sia possibile ricavare informazioni relative alla salute o al disagio economico-sociale dei beneficiari. All’interno della sezione “Amministrazione trasparente” vanno indicati, in elenco, i beneficiari, con tutti i dati attinenti al beneficio concesso (importo, modalità, curriculum/progetto), compreso l’ufficio responsabile;
• dati attinenti al bilancio, preventivo e consuntivo, Piano degli indicatori (D.Lgs. 91/2011, art. 19) e risultati attesi, monitoraggio degli obiettivi: questi dati vanno pubblicati in forma semplificata per facilitarne la lettura;
• dati concernenti beni immobili e gestione del patrimonio;
• dati relativi ai controlli su organizzazione e attività dell’amministrazione;
• dati concernenti i servizi erogati: va pubblicata la carta dei servizi o documento analogo, con i costi e gli andamenti di ogni servizio nel tempo e i tempi medi di erogazione, in riferimento all’anno precedente;
• dati concernenti i tempi di pagamento dell’amministrazione, relativamente ai tempi medi per gli acquisti di beni, servizi, forniture (“Indicatore di tempestività dei pagamenti”);
• tutti i regolamenti governativi o atti di organizzazione generale che introducano o eliminino adempimenti da ottemperare nei confronti della pubblica amministrazione;
• dati relativi al procedimento. Per ogni procedimento di propria competenza vanno pubblicati: descrizione; unità organizzativa competente con il nome e i contatti del responsabile; informazioni essenziali per i procedimenti ad istanza di parte; modalità per ottenere informazioni sui procedimenti di proprio interesse; termine fissato per la conclusione; casi in cui la conclusione può essere sostituita da dichiarazione dell’interessato o silenzio assenso dell’amministrazione; strumenti di tutela giurisdizionale e amministrativa; link di accesso al servizio on line; modalità di pagamento; informazioni sul potere sostitutivo e le modalità per esercitarlo. Non possono essere richiesti moduli o formulari che non siano stati pubblicati (in mancanza, il procedimento può avviarsi in assenza degli stessi). Devono essere pubblicati tutti i dati necessari per lo scambio di dati con altre amministrazioni, l’acquisizione d’ufficio e i controlli stabiliti dal decreto 445/2000 e dal CAD;
• informazioni relative a contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

Le sanzioni

L’inosservanza degli obblighi relativi alla pubblicazione dei dati e alla predisposizione del Programma triennale per la trasparenza sono elementi per valutare la responsabilità dirigenziale (con effetti sul trattamento di risultato e accessorio) e l’eventuale responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione, a meno che non si provi la non imputabilità personale della responsabilità.

In conclusione, appare necessario che ogni amministrazione proceda con sollecitudine alla mappatura di tutti i procedimenti e le informazioni soggette alla pubblicazione, inserendo la gestione e l’aggiornamento del sito web in assoluta preminenza tra i compiti ordinari.

Un lavoro che può sembrare poderoso, ma che nel medio periodo può comportare benefici effetti non solo nei rapporti con l’utenza, ma anche nella gestione dell’organizzazione del lavoro.