Si è discusso nelle scorse settimane di un caso particolare che riguarda la didattica digitale integrata, strumento emergenziale che in epoca di pandemia ha consentito di non interrompere la continuità del diritto all’istruzione.
Come noto, le situazioni in cui può determinarsi la sospensione delle attività didattiche possono essere diverse da quelle causate dall’emergenza pandemica; in passato, alcune fattispecie (anche se, fortunatamente, in occasioni molto più eccezionali e rare di quella che stiamo vivendo) hanno provocato questa evenienza. Il caso classico è correlato all’emergenza meteo, qualora provvedimenti di autorità dispongano la chiusura degli uffici pubblici e delle scuole.
Preliminarmente, rammentiamo che le prestazioni professionali del personale scolastico sono soggette, come per tutto il personale pubblico, alle regole civilistiche; di conseguenza, le regole dell’inadempimento per causa non imputabile al debitore debbono ritenersi applicabili. La forza maggiore, come causa esterna dai caratteri dell’insormontabilità, è motivo di esonero dalla responsabilità contrattuale se la prestazione diventa impossibile. In base all’art. 1256 del codice civile quindi «l’obbligazione si estingue quando, per una causa non imputabile al debitore, la prestazione diventa impossibile», incidendo come giustificazione anche sull’eventuale ritardo della stessa.
Le varie ipotesi di forza maggiore
In varie ipotesi, anche in ambito scolastico, la forza maggiore può dunque rilevare come esimente dalla responsabilità di adempiere alla prestazione lavorativa.
- Forza maggiore per maltempo o calamità. Qualora ad esempio, per maltempo o stato di calamità, il prefetto o il sindaco prevedano la chiusura delle scuole, il personale è esonerato dal rendere la prestazione lavorativa, senza subire conseguenze e senza che sia necessario ricorrere a giustificativi dell’assenza. Diversamente, se ad essere sospesa sarà solo l’attività didattica, ma non sia disposta la chiusura delle scuole, il personale dovrà rendere la prestazione (ciò vale in particolare per il personale ATA o scolastico per altri adempimenti diversi dalla didattica).
- Consultazioni elettorali. Altro caso di sospensione di attività didattica è quello correlato alle consultazioni elettorali. Le scuole vengono spesso utilizzate come sede di seggio elettorale in occasione delle relative consultazioni; il problema si riflette anche sul lavoro dei docenti e del personale ATA, che si trova nell’impossibilità di svolgere il proprio lavoro. In questo caso si assimila l’impossibilità alla forza maggiore, poiché per atto di autorità esterno all’amministrazione il lavoratore, per cause non a sé stesso imputabili, non può adempiere alla prestazione lavorativa. In caso di consultazioni elettorali, il problema organizzativo non sussiste qualora l’Istituto scolastico sia nella sua totalità interessato dalla chiusura, senza che alcuna sede rimanga aperta; in questo caso non vi è alcuna forma di congedo utilizzabile nello specifico, quindi il personale si trova nell’ovvia impossibilità di adempiere la prestazione. Nello stesso modo, sarà pienamente operativo quel personale occupato nei plessi non interessati da utilizzo quale seggio elettorale. Se ciò quindi garantisce che il personale impossibilitato non sia obbligato a recuperare le ore perse né a pagarle in alcun modo (con ferie o permessi “obbligatori”), può esserci la possibilità che la prestazione di lavoro possa svolgersi comunque, magari in altra sede. Nel caso di specie infatti si tratta di impossibilità solo parziale, ovvero impossibile in quella sede, ma esplicabile – avente il medesimo oggetto lavorativo – magari in altra del medesimo plesso (ipotesi prevista dal codice civile). Nonostante in passato si sia manifestata contrarietà a tale ipotesi di utilizzo in altra sede, sia pur ricompresa nel medesimo ruolo organico, ricorrendo, come giustificazione, all’impossibilità assoluta a norma dell’art. 1256 codice civile, bisogna tener conto che tale impossibilità non è “assoluta” in senso proprio, e che l’azione amministrativa deve essere obbligatoriamente improntata a criteri di economicità. Le consultazioni elettorali sono eventi preventivabili, considerabili forza maggiore solo con una certa elasticità, e tali da poter ipotizzare misure di efficienza ed economicità come l’utilizzo del personale impossibilitato su plessi disponibili.
Certamente, sarebbe auspicabile, considerata la “stabilizzazione” e la regolamentazione, sia pur di emergenza, della didattica a distanza, l’intervento in sede normativa o contrattuale di strumenti che consentano o legittimino l’utilizzo anche in tutte le cause di sospensione per forza maggiore, ipotesi che tuttavia al momento non ricorre.
Sospensione attività didattica dovuta ad emergenza Covid
Come accennato, si è posto nelle scorse settimane il problema di alcuni Dirigenti scolastici che, anche a seguito di specifici provvedimenti di autorità, avrebbero disposto lo svolgimento della didattica a distanza per motivi di sospensione non dipendenti dall’emergenza Covid. Situazione certamente nuova, poiché i classici casi di forza maggiore, fino all’avvento della emergenza Covid, non avevano mai determinato l’attivazione di strumenti alternativi alla didattica in presenza, pressoché sconosciuti prima dell’emergenza attuale.
La questione ha provocato contestazioni sindacali e dubbi sulla legittimità contrattuale di tale ipotesi.
Il punto da cui partire è recato dall’Ipotesi di contratto collettivo nazionale integrativo del 25/10/2020, che all’art. 1 espressamente dispone:
1. Fino al perdurare dello stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei ministri, dovuto al diffondersi del virus Covid-19, l’attività didattica sarà effettuata a distanza attraverso la modalità di didattica digitale integrata (di seguito DDI), in forma complementare o esclusiva qualora dovesse disporsi la sospensione dell’attività didattica in presenza, al fine di garantire la continuità del diritto all’istruzione, quale strumento complementare alla didattica in presenza nelle istituzioni scolastiche di secondo grado ovvero, nella generalità delle istituzioni scolastiche qualora l’andamento epidemiologico dovesse configurare nuove situazioni emergenziali a livello nazionale o locale, con sospensione della modalità ordinaria della didattica in presenza, fermo restando il rispetto di quanto disposto dalle Linee Guida per la Didattica digitale integrata, adottate con decreto del Ministro dell’istruzione 7/08/2020, n. 89, in merito alla particolare casistica degli alunni con disabilità al fine di garantirne la frequenza scolastica in presenza e con riguardo agli alunni con bisogni educativi speciali.
La disposizione, abbastanza chiara sul punto, è stata poi integrata dalla nota del Capo Dipartimento n. 2002 del 9/11/2020, che rammenta che l’Ipotesi di contratto è strumento attuativo della normativa vigente, recata sul punto dall’art. 2, comma 3-ter, del Decreto-Legge 22/04/2020, n. 22 convertito, con modificazioni, dalla Legge 6/06/2020, n. 41. La nota ricorda in particolare l’art. 2, comma 3 del citato D.L. 22/2020, che dispone che «in corrispondenza della sospensione delle attività didattiche in presenza a seguito dell’emergenza epidemiologica, il personale docente assicura comunque le prestazioni didattiche nelle modalità a distanza, utilizzando strumenti informatici o tecnologici a disposizione, potendo anche disporre per l’acquisto di servizi di connettività delle risorse di cui alla Carta elettronica per l’aggiornamento e la formazione del docente di cui all’art. 1, comma 121 della Legge 13/07/2015, n. 107».
Le disposizioni normative e contrattuali citate collegano direttamente le prestazioni didattiche alla sospensione dell’attività didattica a seguito dell’emergenza epidemiologica; dalla chiara disposizione letterale si evince come sia di legittimità dubbia “imporre” la didattica a distanza a causa di sospensione per motivi diversi.
Tale interpretazione, non può negarsi, sembra contrastare la ratio della didattica a distanza, che, pur in assenza, all’inizio, di qualsivoglia “legittimazione” contrattuale, è stata mirata a non interrompere il diritto all’istruzione; tuttavia, non avendo ritenuto né il legislatore né le disposizioni contrattuali di prevedere la didattica a distanza quale strumento cui ricorrere in qualsiasi caso di sospensione di attività didattica, tale interpretazione sembra certamente quella di elezione.
Ovviamente, qualora alla sospensione per motivi epidemiologici e provvedimenti di autorità dovesse sommarsi una fattispecie di forza maggiore che disponga la chiusura, sembrerebbe arduo poter disquisire di prevalenza tra situazioni di emergenza per rivendicare il diritto a non svolgere la didattica a distanza.
