L’art. 485 del D.Lgs. 297/1994, come noto, detta le norme applicabili alla fattispecie della ricostruzione di carriera del personale docente e scolastico, distinguendo le varie ipotesi utili alla ricostruzione stessa, dal servizio prestato come personale di ruolo e non di ruolo alla tipologia di docenza, fino alle ipotesi del servizio di leva e del servizio civile sostitutivo.
Per l’anno 2017, la nota MIUR n. 17030 ha dettato le disposizioni procedurali per la presentazione delle domande, che, in conformità alla Legge 107/2015, devono essere indirizzate al Dirigente scolastico tra il 1° settembre e il 31 dicembre di ogni anno.
Nonostante l’attività in questione sia frequentemente e ordinariamente affrontata dalle amministrazioni scolastiche, data la ricorrenza delle domande presentate annualmente, non è infrequente imbattersi in dubbi operativi, riferiti a singole ipotesi che, spesso, sono chiariti non dalla legge o dal contratto, ma dalla giurisprudenza contabile, in occasione dell’apposizione del visto sui singoli provvedimenti dirigenziali.
È il caso, come vedremo di seguito, dell’esercizio del diritto di sciopero, caso che presenta interpretazioni difformi.
Corte dei Conti della Sicilia
Recentemente, la Corte dei Conti della Regione Sicilia, con deliberazione n. 171/2017, è intervenuta – su segnalazione della Ragioneria Territoriale dello Stato – ai fini del controllo successivo di legittimità, nei riguardi del decreto concernente la ricostruzione di carriera di un dipendente e della rideterminazione dell’anzianità, ai fini giuridici ed economici; materia del contendere era la computazione, nel servizio pre-ruolo, di cinque giorni di sciopero effettuati dal richiedente.
In relazione a tale ipotesi, mentre per la Ragioneria Territoriale, ai sensi del combinato disposto dell’art. 570 del D.Lgs. 297/1994 e del comma 7 dell’art. 25 CCNL Scuola 1995-1997, i periodi di assenza “senza assegni” interromperebbero la maturazione dell’anzianità di servizio a tutti gli effetti, per la dirigenza, invece, lo sciopero non rientrerebbe tra le ipotesi contemplate dal comma citato, poiché esercizio di un diritto sancito dall’art. 40 della Costituzione, non qualificabile come “assenza”, bensì come “astensione” dal lavoro, avente effetti solo sulla retribuzione.
A corroborare l’ipotesi, la parte dirigenziale sostenne che l’informativa INPDAP n. 18/2003, nel quantificare i periodi di servizio ordinario, indicherebbe che la retribuzione, anche se virtuale, dovrebbe essere indicata per intero, anche qualora abbia subito delle decurtazioni a causa dell’esercizio del diritto di sciopero.
Ebbene, a fronte di tali opposte opinioni, la sezione siciliana della Corte dei Conti aderisce all’orientamento della Ragioneria, non ritenendo conforme a legge il provvedimento dirigenziale; per il giudice contabile, infatti, in ottemperanza dell’art. 570 del D.Lgs. 297/1994 e per il riconoscimento del servizio fuori ruolo del personale scolastico «è utile soltanto il servizio, effettivamente prestato» negli istituti scolastici, «che sia stato regolarmente retribuito». Sono considerate utili soltanto eventuali interruzioni dovute alla fruizione di congedo e aspettativa retribuiti «e quelle relative a congedo per gravidanza e puerperio».
«La norma» prosegue la Corte «costituisce una disposizione di carattere specifico, che esclude esplicitamente, per i periodi antecedenti all’immissione in ruolo, la possibilità di calcolare i periodi di servizio che non siano stati regolarmente retribuiti, come accade per l’ipotesi dell’esercizio del diritto di sciopero. Nello stesso senso, il comma 7 dell’art. 25 del CCNL comparto scuola 1995-1997, nel disciplinare le assenze del personale assunto a tempo determinato, prevede che “i periodi di assenza senza assegni” interrompano “la maturazione dell’anzianità di servizio a tutti gli effetti”. Contrariamente a quanto argomentato dall’Amministrazione nella memoria del 30 settembre 2017, la norma è stata pedissequamente riproposta nel comma 8 dell’art. 19 del CCNL 2006/2007, a conferma della tendenza legislativa e contrattuale a differenziare la regolamentazione dei contratti a tempo determinato, secondo principi non del tutto omologabili con quelli delineati per il servizio di ruolo».
In conclusione, per la Corte, sia la normativa di rango primario che quella contrattuale legano il riconoscimento dei vari periodi fuori ruolo del personale alla effettività della prestazione e alla regolare retribuzione; viene esclusa, di conseguenza, la legittimità del computo delle giornate di sciopero nell’alveo della ricostruzione di carriera del dipendente, anzi la Corte si pronuncia a favore della valutazione, per l’Amministrazione, delle consequenziali misure di competenza anche relativamente alle possibili responsabilità del dirigente.
Valore delle circolari e norme giuridiche
La lettura della pronuncia citata, oltre ad offrire un prezioso spunto dagli interessanti e utili rilievi pratici, rivela un aspetto importante per ogni operatore del diritto alla ricerca di interpretazioni istituzionali che possano offrire supporto per la risoluzione di casi dubbi.
In relazione, infatti, all’opinione dirigenziale per cui, nel caso in esame, la circolare INPDAP n. 18 del 2013 indicherebbe la considerazione della retribuzione per intero anche in casi di fruizione dello sciopero, la Corte rammenta, opportunamente, come «la norma di legge non possa essere derogata o disapplicata nemmeno in forza delle diverse istruzioni contenute nei manuali applicativi del Ministero, sulla cui base sono stati elaborati i codici operativi del circuito informatico. Al contrario, sarebbe auspicabile che, prendendo atto dell’errore, l’Amministrazione adottasse ogni utile iniziativa per segnalare la criticità ai gestori del sistema e agli uffici competenti del Ministero».
«L’esistenza di istruzioni e circolari difformi» prosegue la Corte «dalla normativa di rango primario, se può avere refluenza sulla valutazione dei profili di colpa e sulla scusabilità dell’errore, non può, di certo, attribuire legittimità a provvedimenti posti in essere in violazione di legge». A proposito della scusabilità dell’errore e della valutazione, certamente più benevola, dei profili di colpa, ci si permette di notare che tale inciso della Corte contrasta con il richiamo, dalla stessa sezione operato, come sopra visto, alle eventuali responsabilità dirigenziali; come noto, infatti, sussiste responsabilità erariale, se di questa si tratta, solo in caso di acclarati dolo o colpa grave.
Parimenti, non corrisponde, ci sembra, alle esigenze di chiarezza e ausilio degli operatori del diritto addossare sugli stessi, come nei fatti avviene, ogni responsabilità anche in relazione ad interpretazioni istituzionali sicuramente difformi dalle disposizioni normative e contrattuali.
Certamente, tuttavia, è da ribadire che le interpretazioni istituzionali, quali sono le circolari amministrative, possono essere di ausilio nella risoluzione di situazioni dubbie solo se conformi ad un testo normativo, e sicuramente qualora non contrastanti con lo stesso; è questo un canone comportamentale generale, più volte ribadito anche dalla Corte di Cassazione (da ultimo con la sentenza n. 6185 del 2017, che ha ribadito la non vincolatività delle circolari, in quel caso dell’Agenzia delle Entrate), che deve essere sempre rammentato, anche se, in realtà, sono gli stessi organi istituzionali che sembrano propendere per una lettura “elastica” del principio di gerarchia delle fonti del diritto.
In conclusione, nel caso di specie si deve rammentare che è la stessa legge a determinare i casi di eccezione dalla esclusione dal computo che, a norma del ricordato art. 570 del D.Lgs. 297/1994, sono gravidanza e puerperio, congedo aspettativa retribuiti, mentre, di contro, per l’art. 19 comma 8 CCNL vigente «i periodi di assenza senza assegni interrompono la maturazione dell’anzianità di servizio a tutti gli effetti».
